A Nemzeti Választási Bizottság
9/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán (magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában –11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a szerzői jogi védelem alatt álló műnek minősülő közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az ilyen közérdekű adat vagy közérdekből nyilvános adat megismerésére irányuló igényt ne legyen jogosult az adatigénylő által kívánt forma és mód helyett a mű közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmazó részei megtekintésének lehetővé tételével teljesíteni?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen – annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő – 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. december 21-én, 8 óra 20 perc 27 másodperckor személyesen eljárva összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92429/2015. számú, 2015. december 18-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesítő, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése rögzíti a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményét, mely magában foglalja a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményét is, hiszen úgy rendelkezik, hogy „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
A jelen eljárásban tárgyalt kérdés arra irányul, hogy a szerzői jogi védelem alatt álló művek esetében, ha azok megismerésére közérdekű adat vagy közérdekből nyilvános adat megismerésére irányuló kérelem érkezik, az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv csak úgy tehessen eleget, ahogyan azt az adatigénylő megkívánja.
Ezzel kapcsolatos hatályos szabályozást a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Törvény) 15/A. §-a tartalmazza. A 2015. július 16-től hatályos szabályozás az alábbiak szerint rendelkezik: „[a] szerzői jogi védelem alatt álló mű közérdekű adatként vagy közérdekből nyilvános adatként való megismerésére irányuló igényt a szerző személyhez fűződő jogainak védelme érdekében az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az adatigénylő által kívánt forma és mód helyett - az adatigénylés teljesítésére rendelkezésre álló határidőben - a mű közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmazó részei megtekintésének lehetővé tételével is teljesítheti.”
A Törvény hivatkozott rendelkezése az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 27. § (2) bekezdés h) pontjában szabályozottaknak megfelelően, a szerzői jogi védelem alatt álló mű szerzője személyhez fűződő jogai védelme érdekében lehetővé teszi, hogy az adatkezelő az adatigénylő által kívánt forma és mód helyett olyan formában teljesíthesse az adatigénylést, hogy az adatigénylő számára az adatkezelő hivatali helyiségében a szerzői jogi védelem alatt álló mű közérdekű adatnak vagy közérdekből nyilvános adatnak minősülő részeinek megtekintését biztosítja. A szabályozás a közérdekű adat megismerése iránti igény tartalmát, az erre vonatkozó anyagi jogi jogosultságot nem érinti.
A Kúria Knk.IV.37.487/2015/2. számú végzésében a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményével kapcsolatban rögzítette, hogy a népszavazáshoz való jog – mint alanyi jogként érvényesíthető politikai alapjog – garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Ebben a körben vizsgálandó az egyértelmű megválaszolhatóság, aminek viszont feltétele az, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés egyféleképpen legyen érthető. A pontos megfogalmazás nem jelenti a jogi terminus technikusok alkalmazásának kötelezettségét. Jogi precizitás, terminus technicusok alkalmazása esetén azonban figyelemmel kell lennie a szervezőnek arra, hogy a jogi szabatosság nem minden esetben eredményezi a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget. A jogszabályokba foglalt terminus technikusok használata ugyanis önmagában még nem teszi egyértelművé a kérdést. A választói egyértelműség követelménye mindezek alapján szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
A Knk.IV.37.458/2015/3.számú végzésében a Kúria az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálta abból a szempontból, hogy a kellően pontos, de adott esetben jogilag nem szabatos megfogalmazást miként kell értékelni a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés hitelesíthetősége tekintetében [127/2008. (X. 22.) AB határozat; 89/2008. (VI. 19.) AB határozat; 62/2008. (IV. 29) AB határozat; 28/2008. (III. 12.) AB határozat; 97/2007. (XI. 29.) AB határozat; 52/2003. (XI. 11.) AB határozat; 74/2002. (XII. 19.) AB határozat; 73/2002. (XII. 19.) AB határozat; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az eseti döntésekből formálódó gyakorlat arra mutat rá, hogy a választói egyértelműség jogi, közgazdasági, orvosi, avagy egyéb szakterületi terminológia alkalmazása nélküli is fennállhat. Rögzítette továbbá, hogy megítélése szerint lehetségesek olyan kérdések, amelyek népszavazási kérdésként az azokban kitűnő terminológia, szám, számítási mód miatt nem értelmezhetőek a választópolgárok számára. Ezekben az esetekben a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában - csak formálisan érvényesülhet.
A Kúria Knk.IV.38.010/2015/2. számú végzésében, melyben egy a devizalapú kölcsönszerződésekkel kapcsolatos népszavazási kérdésről döntő, a Nemzeti Választási Bizottság 136/2015. számú határozatának felülvizsgálatát végezte el rögzítette, hogy megítélése szerint a kérdésben szereplő fogalmak és intézmények (pl. a devizaalapú kölcsönszerződés, a clausula rebus sic stantibus esetén a jogi szabályozásba történő állami beavatkozás lehetősége stb.) olyan kérdések, amelyeknek választópolgár általi szakszerű értelmezése meglehetősen kétséges. A kérdés hétköznapi értelembe vett közérthetőségét pedig abból a szempontból is megkérdőjelezhetőnek találta, hogy bár a devizaalapú kölcsönszerződések népszavazási kérdésben megfogalmazott problémája a társadalom egy jelentősebb csoportját érinti, s ezen személyek minden bizonnyal jártasak az alkalmazott fogalmak értelmezésében is, de többek számára nem pontosan értelmezhető fogalmakból áll (deviza folyósítási árfolyam, deviza árfolyam-különbözet stb.).
A legfőbb bírói fórum Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzésében pedig rámutatott arra, hogy önmagában nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét, ha a feltenni szándékozott kérdésből fakadó kötelezettség a hatályos jogszabályok alapján jogalkotói technikával megoldható, de a választópolgár számára a kérdés hamis látszatot kelt, illetve nem világos, következményeiben nem pontosan kiszámítható. Megfogalmazta továbbá azt is, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésbe foglalt választópolgári egyértelműségnek való megfelelés éppen ezt kívánja elkerülni.
Ahogyan a hivatkozott kúriai döntésekből is kitűnik, a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőség jelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. A népszavazási kérdés megfogalmazója nem indulhat ki abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz a kérdése, mert pl. a hatályos jogszabályi környezet szókészletét használja, vagy egy konkrét törvényszakasz módosítását célozza úgy, hogy azt közel szó szerint idézi, akkor az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát.
A jelen eljárásban tárgyalt kérdés bár szakszerűen és pontosan tartalmazza a Törvény és az Infotv.-ben foglalt jogi terminológiákat – tekintettel arra, hogy szövege majdnem azonos a Törvény 15/A. §-ával – pontosan ebből adódóan azonban a választópolgárok számára közérthetősége erősen megkérdőjelezhető. A népszavazási kérdés jelenlegi szabatos megfogalmazásából az átlag választópolgár számára nem olvasható ki egyértelműen és pontosan az a tartalom, amire a kérdés valójában irányul. Ebben az esetben pedig fennáll annak a veszélye, hogy nem is látja, érti a választópolgár, hogy mi is a kérdés lényege ebből kifolyólag pedig érdemével és jelentőségével sem lehet tisztában.
A választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelménye azt a kötelezettséget állítja Szervező elé, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. Egy-egy szakterület, így jelen esetben a szerzői jog, az adatvédelem illetve az információs önrendelkezési jog fogalmaiban jártas lehet az, aki az adott problémában érintett, de nem biztos, hogy ez a fogalomrendszer a kérdésről szavazó valamennyi választópolgár számára világos és érthető. Mindebből kifolyólag pedig a kérdésről, mivel annak tartalma az átlagos tudással és ismeretekkel bíró választópolgár számára nehezen és emiatt nem pontosan értelmezhető, sem a támogatás, sem a szavazás alkalmával nincs lehetősége tudatos döntést hozni. Ennek hiányában pedig alapjoga csak formálisan érvényesülhet.
A fent leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt hatáskörében eljárva megtagadja.
III.
A határozat az Nsztv. 3. §-án, 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a Törvény 15/A. §-án, az Infotv. 27. § (2) bekezdés h) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke