A Nemzeti Választási Bizottság
977/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolák 1-4. évfolyamán mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan legkésőbb 2019. szeptember 1-től a tanulók részére önállóan elvégzendő, kötelező feladatot (így különösen írásbeli házi feladatot és szóbeli felkészülési feladatot) a tanítási évben kizárólag tanítási napokra lehessen adni, az adott osztály átlagos munkatempóját alapul véve legfeljebb napi 0,5 óra időtartamban?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. április 18-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 27 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-133396/2017. számú, 2017. november 20-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] A népszavazásra javasolt kérdés az általános iskolák 1-4. évfolyamán tanulók „önállóan elvégzendő, kötelező feladat”-aira vonatkozik. Szervező azt kezdeményezi, hogy a tanulók csak tanítási napokra kaphassanak feladatot, illetve a kapott feladatok napi fél óra terjedelemben legyenek maximálva. A népszavazási kérdés lényegében tehát két kérdést fogalmaz meg, a kérdés első felében az önállóan elvégzendő, kötelező feladat kiszabásának időbeliségére, második felében pedig a kiszabható feladat mennyiségére fogalmaz meg kritériumokat.
[10] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
[11] Jelen ügyben a népszavazási kérdésben szereplő két részkérdés – az önállóan elvégzendő, kötelező feladat mely napokra tűzhető ki, illetve a feladatszabásnak mi a maximális mennyiségre – két külön érdemi kérdésnek tekinthető. Reálisan felvethető, hogy adott esetben a választópolgár egyetértene azzal, hogy korlátozható legyen, mely napokra szabható ki a kérdés szerinti „házi” feladat, azonban azzal nem értene egyet, hogy az „osztály átlagos munkatempóját” meghaladó gyermek fejlődését a kiszabott feladat csekély mennyisége nem segíti megfelelően. Hasonlóan, az is elképzelhető, hogy a választópolgár saját szülői tapasztalata alapján egyetértene a feladatmennyiség korlátozásával, azonban azt nem támogatná, hogy kisebb terheléssel ugyan, de ne kapjon folyamatos foglalkoztatást az oktatási intézménytől gyermeke. Mindezért az első, vagy második részkérdés támogatása nem jelenti a másik részkérdés támogatását, azonban azok egy kérdésbe foglalásával erről a választópolgár nem tud külön véleményt formálni.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazásra javasolt kérdésben használt fogalmakkal kapcsolatban az alábbi megállapításokat teszi. Szervező több olyan meghatározást használ kérdésében – például az „önállóan elvégzendő, kötelező feladat”, „az adott osztály átlagos munkatempóját alapul véve” – amely meghatározások hatályos jogszabályokkal való megfeleltetése nem, vagy nem kellő pontossággal végezhető el.
[13] A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény többek között kötelező tanórai foglalkozásról, a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről szóló 1/2012. (XII. 21.) EMMI rendelet önálló felkészülésről, vagy a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet felkészülési időről, önálló tanulásról rendelkezik.
[14] A tanulók által „önállóan elvégzendő, kötelező feladat” egy olyan gyűjtőfogalom, amelynek tényleges tartalma a népszavazásra javasolt kérdésből nem határozható meg. Ezt az is alátámasztja, hogy Szervező a népszavazási kezdeményezés egyfajta magyarázataként szükségesnek érezte zárójelben, példálózó jelleggel kifejteni ezen meghatározás tartalmát („különösen írásbeli házi feladatot és szóbeli felkészülési feladatot”), már önmagában igazolja az egyértelműség követelményének sérelmét.
[15] Egyebekben az is megállapítható, hogy a népszavazási kérdés egyszerre célozza mind az iskolarendszerbe már belépett, mint a leendő, az általános iskola alsóbb évfolyamaiban tanulók feladatainak csökkentését. Fentiekre tekintettel, valamint a Kúria hivatkozott gyakorlatára figyelemmel kétséget kizáróan megállapítható, hogy a népszavazási kezdeményezésben olyan részkérdések szerepelnek, amelyek kapcsolata, ezáltal megítélésük nem következik egymásból.
[16] A népszavazási kérdés végső soron az önálló tanulás korlátozására irányul, a korlátozás azonban vezethet olyan eredményre, amellyel kapcsolatban a választópolgár átlátási képessége a döntés meghozatalakor hiányzik. A népszavazási kérdés következményeinek megítélését, egyúttal a kérdés egyértelműségét ezáltal tovább rontja, hogy a feladatok jelentős korlátozása kihathat a tanulók hosszú távú eredményességére, kompetenciateszteken való teljesítésére.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság utal továbbá arra a körülményre, hogy kétségkívül nem áll rendelkezésre olyan objektív mérce, amely alapján megállapítható lenne az a tananyagmennyiség, amely „az adott osztály átlagos munkatempóját alapul véve” az önállóan elvégzendő, kötelező feladatadás alapjául szolgálhat.
[18] Fentieknek megfelelően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem egyértelmű.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[20] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[21] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke