A Nemzeti Választási Bizottság
978/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan legkésőbb 2019. szeptember 1-től a tanuló kötelező tanóráin felül bármilyen más kötelező foglalkozást (például a napközis foglalkozást) a tanuló egyéni terhelhetőségét figyelembe véve kizárólag az iskola pedagógusa (ideértve az iskola gyógypedagógusát, logopédusát, konduktorát is) vagy a pedagógiai szakszolgálat javaslatára és – a felzárkóztató célú foglalkozások kivételével – a szülő beleegyezésével lehessen előírni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező - magánszemélyként - 2018. április 18-án 14 óra 25 perckor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 26 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyekből mind a 26 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek
[3] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-133397/2017. számú, 2017. november 20-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[8] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[9] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[10] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[11] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, Szervező népszavazásra javasolt kérdése olyan törvényi szabályozás megalkotására irányul, amely alapján (az általános és a középiskolában) a tanulók kötelező tanóráin túl, minden egyéb kötelező foglalkozás előírásához jogalapként az iskola pedagógusa vagy a pedagógiai szakszolgálat javaslattételét és az alapján az érintett szülők beleegyező nyilatkozatának megtételét tenné kötelezővé.
[12] Jelen ügyben megállapítható, hogy a Kormány a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Nat.) megalkotására, a nemzeti köznevelésről szóló (a továbbiakban: Nktv.) 2011. évi CXC. törvény 94. § (4) bekezdés b) pontjában kapott felhatalmazása alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglalt feladatkörében eljárva jogosult. A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendeletet (a továbbiakban: EMMI rendelet) az Nktv. 94. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az illetékes miniszter a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 59. §-ában meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg.
[13] Az EMMI rendelet 13. § (2) és (3) bekezdése alapján a tanulói részvétel szempontjából a tanítási óra lehet kötelező, kötelezően választandó és szabadon választható tanítási óra. Azt, hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken egy adott osztály valamennyi tanulója köteles részt venni, valamint hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken a tanulónak a választásra felkínált tantárgyak közül kötelezően választva, a helyi tantervben meghatározott óraszámban részt kell vennie a helyi tanterv határozza meg.
[14] A Nktv. 26. § (2) bekezdése alapján a helyi tantervet az iskola a pedagógiai programjának részeként, a miniszter által kiadott kerettanterveket kiegészítve készíti el. A helyi tantervben az iskola meghatározza, hogy az oktatásért felelős miniszter által kiadott kerettantervek közül melyiket választotta és rendelkezik a kerettantervben meghatározott, a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkerete legfeljebb tíz százalékának felhasználásáról.
[15] A Nat. „Glosszárium” című III. fejezete alapján, a helyi tanterv iránti alapvető követelmény, hogy megfeleljenek annak a választott kerettantervnek, amely elkészítésük alapjául szolgál, továbbá az iskola arculatára jellemzően töltsék meg a helyi tartalomnak megfelelő tanítási-tanulási tartalmakkal és tevékenységekkel a rendelkezésükre álló, átlagosan 10%-os szabad időkeretet. A követelmények és a tananyagok időbeli elrendezése és a hozzárendelt eszközök rendszere az alapító okiratában meghatározottak szerint az iskola hagyományos partnereinek elvárásait és fejlesztési elképzeléseit teljesíti. Helyi jellegét az adja, hogy legitimációjában szerepet játszik a helyben érintettek megegyezése, a nevelőtestület elfogadó döntése, a különböző résztvevők, partnerek támogató véleménye, a fenntartó jóváhagyó döntése. Másodlagos, de nem elhanyagolható jellemzője, hogy a helyi kultúra elemeit is az elfogadott mértékben tartalmazza. A helyi kultúrán a helyi társadalom tradícióit és jövőképét kell érteni.
[16] A népszavazási kérdésben szereplő – a tanuló kötelező és választható tanórái számának meghatározására - egyebekben a Nat. 8-9. §-a, valamint 5. §-a tartalmaznak irányadó rendelkezéseket.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság hivatkozik a Kúria Knk.VII.37.695/2016/3. számú határozatára, amelyben a legfőbb bírói fórum az alábbiakat rögzítette: „[a]hogyan erre a Knk.IV.37.807/2012/2. számú kúriai határozata is utalt a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne a népszavazás komplementer jellege. Abban az ügyben a tiltott népszavazási tárgykör érintettségét is akárcsak jelen ügyben szakminiszteri rendeleti szabályozási tárgykörben állapította meg a Kúria. Így az NVB határozata megalapozottan állapította meg, hogy jelen ügyben a kérdés tárgya tiltott népszavazási tárgykör, mivel az nem az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.”
[18] Szervező országos népszavazásra javasolt kérdése elsődlegesen az EMMI rendeletben és a Nat.-ban szabályozott, a tanulók kötelező foglalkozásának meghatározására vonatkozó szabályozás módosítását célozza, amely a rendeleti szabályozás miatt nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
[19] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[22] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[23] A népszavazásra javasolt kérdésről megállapítható, hogy igen összetett szerkezetű, melyben Szervező felvetései esetenként egymástól függő feltételekként (kivétel meghatározásával) kerültek megfogalmazásra, amelyekre külön-külön is válaszok adhatók.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazásra javasolt kérdésben használt fogalmakkal kapcsolatban az alábbi megállapításokat teszi. Szervező több olyan meghatározást használ kérdésében – például a „bármilyen más kötelező foglalkozás”, „a (…) javaslatára” vagy a „szülő beleegyezésével lehessen előírni” – amely meghatározások hatályos jogszabályokkal való megfeleltetése nem, vagy nem kellő pontossággal végezhető el, emiatt pedig pontos jelentéstartalmuk bizonytalanságot hordoz elsődlegesen a választópolgár szempontjából. A nem egzakt fogalmi meghatározások hiányában a, a tartalmi eltérések miatt a választópolgár szavazatával nem tudja tudatosan, megalapozottan segíteni az Országgyűlés munkáját
[25] A tanulók által „a tanórán felül bármilyen más kötelező foglalkozás” egy olyan gyűjtőfogalom, amelynek tényleges tartalma a népszavazásra javasolt kérdésből nem határozható meg. Ezt az is alátámasztja, hogy Szervező a népszavazási kezdeményezés egyfajta magyarázataként szükségesnek érezte zárójelben, példálózó jelleggel kifejteni ezen meghatározás tartalmát („például a napközis foglalkozás”), már önmagában igazolja az egyértelműség követelményének sérelmét.
[26] Egyebekben az is megállapítható, hogy a népszavazási kérdés mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulók kötelező foglalkozásokon való részvételét pedagógiai javaslat alapján szülői hozzájárulással kívánja „előírhatóvá” tenni. Ugyanakkor Szervező nem ad választ arra, hogy az iskola pedagógusának vagy a pedagógiai szakszolgálatnak milyen formában, mikor és milyen módon (kérelemre vagy hivatalból) kell javaslatot tennie kötelező foglalkozás előírására, ahogyan arra sem utal, hogy a szülő beleegyezését milyen eljárási formában és mely szerv felé, mikor köteles megtenni. A hozzájárulást, mely szerv köteles kezelni, továbbá valamely fél kötelezettségének megszegése estén szükséges-e szankció (és ha igen milyen típusú) bevezetése és azt hogyan szükséges szabályozni.
[27] Fentiekre tekintettel, valamint a Kúria hivatkozott gyakorlatára figyelemmel kétséget kizáróan megállapítható, hogy a népszavazási kezdeményezésben olyan részkérdések szerepelnek, amelyek kapcsolata, ezáltal megítélésük nem következnek egyértelműen egymásból.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség vizsgálata körében arra is utal, hogy Szervező a hosszú és összetett megfogalmazású kezdeményezésében félkövér betűstílussal igyekszik kiemelni meghatározott mondatrészeket, amely körülmény arra enged következtetni, hogy a nyomatékosítás célja kétségtelenül az, hogy a választópolgár ne vesszen el a kérdés részleteiben.
[29] A kérdés tartalmának megítélésére különösen zavaróan hat az, hogy a kötelező foglakozás javaslatára jogosult személyt Szervező nem pontosan határozza meg, a kérdés megfogalmazása szerint „kizárólag az iskola pedagógusa vagy a pedagógiai szakszolgálat”. Ez utóbbi esetében megállapítható, hogy a „szakszolgálat” kifejezés minden kétséget kizáróan nem azonosítható konkrét személlyel vagy esetleg annak vezetőjével. Továbbá a „vagy” kötőszó használatával bizonytalanná válik a népszavazásra javasolt kérdés által elérni kívánt cél konkrét megközelítése is.
[30] Fentieknek megfelelően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem egyértelmű.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[32] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[33] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Nktv. 26. § (2) bekezdésén, a 94. § (1) bekezdésén és a (4) bekezdés b) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án, a 11. §-án, az EMMI rendelet 13. § (2) és (3) bekezdésén, a Nat. 5. §-án, a 8. §-án, a 9. §-án és a III. fejezetén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke