A Nemzeti Választási Bizottság
982/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban a tanuló heti 3 tanórán felüli kötelező testnevelés tanórái a szülő kérésére kiválthatók legyenek szakirányú felsőfokú végzettségű tanár, edző, vagy szakedző képesítéssel rendelkező személy által irányított és rendszeresen igazolt, legalább a kiváltott tanórá(k)nak megfelelő időtartamban végzett sport- illetve mozgásművészeti (például tánc, balett) tevékenységgel?
(Például kiváltható legyen heti 1 tanóra legalább heti 45 perc ilyen tevékenységgel, heti 2 tanóra legalább heti 90 perc ilyen tevékenységgel.)”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a 2018. április 18-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 26 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-132893/2017. számú, 2017. november 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[7] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés).
[10] A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglalt feladatkörében eljárva és az Országgyűléstől a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 94. § (4) bekezdés b) pontjában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Nat.).
[11] A Korm. rendelet mellékletének I. Rész I.2.1. A köznevelési rendszer egyes feladataira és intézményeire vonatkozó külön szabályok alcíme tartalmazza a mindennapos testnevelésre vonatkozó szabályokat. E szerint az Nktv.-ben foglalt kivételekkel az iskola a mindennapos testnevelést heti öt testnevelés óra keretében szervezi meg. A heti öt órából legfeljebb heti két óra a Nat. Testnevelés és sport műveltségterületében jelzett sporttevékenységekre (úszás, néptánc, közösségi és más sportjátékok, szabadtéri sportok, természetjárás, kirándulás), vagy - az iskola lehetőségeinek és felszereltségének megfelelően - különféle más sporttevékenységekre fordítható (hagyományos magyar történelmi sportok, mozgásos és ügyességi játékok, csapatjátékok). A heti két óra kiváltható továbbá sportolással iskolai sportkörben, vagy – a tanuló kérelme alapján – sportszervezet, sportegyesület keretei között végzett igazolt sporttevékenységgel.
[12] A mindennapos testnevelésre vonatkozó alapvetéseket az Nktv. 27. § (11)-(12) bekezdései tartalmazzák, annak megszervezésével kapcsolatos részletszabályokat pedig a Korm.rendelet.
[13] A fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a kérdésben szereplő – mindennapos testnevelésre vonatkozó részletszabályokat, a így a meghatározott óraszám alóli kivételek szabályozását az Országgyűlés nem kívánta törvényben rendezni, hanem azt a Nemzeti alaptanterv kérdéskörébe utalta. A Nat. a szabályozást rendeleti szinten tartalmazza, amelynek elfogadása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Ennek következtében jelen népszavazási kezdeményezés tárgya nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, így nem teljesíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt követelményt.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[14] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[15] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság elöljáróban rögzíti, hogy jelen népszavazási kérdés többszörösen összetett, több tagmondatból áll, valamint több példálózó felsorolást is tartalmaz.
[17] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
[18] Jelen népszavazási kérdés külön nevesíti az általános és középiskolát, mint oktatási intézményeket, továbbá a kiváltani kívánt kötelező testnevelési órák kapcsán vagylagosan tartalmazza azt, hogy milyen képesítéssel rendelkező személy (felsőfokú végzettségű tanár, edző, vagy szakedző képesítéssel rendelkező személy) irányíthatja és igazolhatja a tanórát kiváltó tevékenység elvégzését.
[19] A fenti kitételek alapján sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy milyen típusú intézmények esetében milyen könnyítő vagy alternatív szabályozás érvényesülhet a kötelező testnevelésórákat illetően, és a kérdés megfogalmazása miatt nincs mód a kérdésben lévő egyes alternatívákról önállóan véleményt nyilvánítani.
[20] A népszavazásra javasolt kérdésben továbbá olyan általános fogalmak szerepelnek, amelyek Szervező részéről is példálózó magyarázatra szorulnak, így nem egyértelmű a kezdeményezésben szereplő „sport- illetve mozgásművészeti (például tánc, balett)” tevékenység kategóriája sem. Továbbá az a tény, miszerint Szervező a népszavazási kezdeményezésének egyfajta magyarázataként szükségesnek érzi példálózó jelleggel kifejteni kérdésének tartalmát, már önmagában igazolja az egyértelműség követelményének sérelmét.
[21] Szervező a hosszú és összetett megfogalmazású kezdeményezésében továbbá aláhúzott betűstílussal igyekszik kiemelni egy általa meghatározott szövegrészt. Az alkalmazott nyomatékosítás szintén a népszavazási kezdeményezés egyértelműségi nehézségeire mutat rá, tekintettel arra, hogy Szervező is szükségesnek érezte kérdésének egy részét kiemelni, nehogy a választópolgár elvesszen a kérdés részleteiben.
[22] A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés több egyenként is megválaszolható alkérdésből áll, továbbá az sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, amelynek következtében Szervező népszavazási kezdeményezése sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének nem felel meg.
[23] Az egyértelműség vizsgálatakor az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a Korm. rendelet mellékletének fentiekben hivatkozott szabálya biztosítja annak lehetőségét az intézmények számára, hogy a heti öt testnevelésórából legfeljebb heti két órát a Nat. Testnevelés és sport műveltségterületében jelzett sporttevékenységre (úszás, néptánc, közösségi és más sportjátékok, szabadtéri sportok, természetjárás, kirándulás), vagy az iskola lehetőségeinek és felszereltségének megfelelően különféle más sporttevékenységekre (hagyományos magyar történelmi sportok, mozgásos és ügyességi játékok, csapatjátékok) fordítsanak. A szabályozás alapján heti két testnevelési óra kiváltható továbbá iskolai sportkörben történő sportolással, vagy sportszervezet, sportegyesület keretei között végzett igazolt sporttevékenységgel is. A kérdés által célzott eredmény megvalósítására – azaz heti három tanórán felüli kötelező testnevelés kiváltására – tehát jelenleg is adottak a jogszabályi feltételek, amely szintén a kérdés-egyértelműség problémáját veti fel.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, továbbá sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Nktv. 94. § (4) bekezdés b) pontján, a Korm. rendelet mellékletén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke