A Nemzeti Választási Bizottság
997/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Büki Zoltán Imre magánszemély [a továbbiakban: Szervező] által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselők minősített többségének, kétharmadának egyetértésével megalkotható, illetve módosítható törvények vonatkozásában, kizárólag azok az országgyűlés által elfogadott törvények válhassanak hatályossá - amelyeket az Alaptörvény 8. cikkely (1) bekezdése alapján elrendelt érvényes országos népszavazáson, a választópolgárok többsége megerősített?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. július 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
{C}[1] {C} A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. június 1-jén személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
{C}[2] {C} A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a 4/2018. Nsz. számú, 2018. június 6-án kelt határozatában megállapította, hogy a kezdeményezés benyújtása nem felelt meg az Nsztv. 4. § (2) bekezdésének, tekintettel arra, hogy Szervező semmilyen módon nem igazolta, hogy a támogató aláírások gyűjtését megelőzően az adatkezelés tényét az adatvédelmi nyilvántartásba bejelentette. Szervező kezdeményezéséhez mellékelte 27 választópolgár támogató aláírását, amelyek közül 21 megfelelt Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
{C}[3] {C} A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. június 15-én – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt benyújtásra előírt határidőben – az NSztv. 10. § (2) bekezdése alapján személyesen eljárva ismételten benyújtotta a Nemzeti Választási Bizottsághoz az Nsztv. 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező az ismételt benyújtás során mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) 2018. június 15-én kelt, NAIH/2018/3898/2/N. iktatószámú igazolását, amely Szervező 2018. június 6-án történt adatvédelmi nyilvántartásba vételi bejelentését igazolja.
{C}[4] {C} A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében rögzítettek alapján az ismételten benyújtott népszavazási kezdeményezést – mivel a benyújtott támogató választópolgári aláírások közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdése alapján alkalmazni rendelt 15. § (2)-(3) bekezdésekben foglaltaknak – a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
{C}[5] {C} Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
{C}[6] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az adatkezelés adatvédelmi nyilvántartásba történő bejelentésének vizsgálata]
{C}[7] {C} Az Nsztv. 4. § (2) bekezdése értelmében a támogató aláírások gyűjtését megelőzően a szervezőnek az adatkezelést az adatvédelmi nyilvántartásba be kell jelentenie.
{C}[8] {C} Szervező népszavazási kezdeményezését első alkalommal 2018. június 1-jén nyújtotta be, amelyet a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 4/2018. számú Nsz. határozatával 2018. június 6-án elutasított, tekintettel arra, hogy Szervező semmilyen módon nem igazolta az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezés megtörténtét.
{C}[9] {C} Az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében foglalt feltétel teljesítése érdekében, az ismételt benyújtásra nyitva álló határidőn belül, Szervező 2018. június 15-én személyesen eljárva nyújtotta be a Hatóság 2018. június 15-én kelt, NAIH/2018/3898/2/N. iktatószámú igazolását. A hivatkozott iktatószámú igazolás alapján rögzíthető, hogy Szervezőnek az adatkezelés adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentése elektronikus úton 2018. június 6-án érkezett meg a Hatóság számára.
{C}[10] {C} A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező nem teljesítette az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében foglalt követelményt a népszavazásra javasolt kérdés benyújtása során, mivel az adatkezelés tényét öt nappal a népszavazási kezdeményezés benyújtását követően jelentette be az adatvédelmi nyilvántartásba.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
{C}[11] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
{C}[12] {C} Jelen népszavazási kezdeményezés azt célozza, hogy minden olyan törvény, amely az országgyűlési képviselők minősített többségének egyetértésével alkotható meg, illetve módosítható, csak és kizárólag azt követően léphessen hatályba, ha azt az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés szerinti érvényes és eredményes országos népszavazáson a választópolgárok többsége megerősítette.
{C}[13] {C} A Magyar Köztársaság Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: régi Alkotmány) 26. cikk (6) bekezdése rendelkezett a törvényt megerősítő népszavazás intézményéről, amely alapján a népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette. A régi Alkotmányban szabályozott, törvényt megerősítő népszavazást az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt és ki nem hirdetett törvény megerősítése kapcsán lehetett elrendelni. Az így elrendelt megerősítő eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre nézve kötelező erővel bírt. Ilyen esetben a népszavazás általi megerősítés a törvény érvényes megalkotásának további feltételeként volt értékelendő.
{C}[14] {C} Szervező népszavazási kezdeményezése vonatkozásában rögzíthető, hogy a kérdésében meghatározott törvények hatálybalépése kapcsán egy olyan további feltételt kíván bevezetni a törvényalkotás során, amely hasonló tartalommal – bár tágabb körben – korábban már alkotmányi szintű szabályozás alá tartozott.
{C}[15] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Alaptörvény a megerősítő népszavazás lehetőségéről nem rendelkezik.
{C}[16] {C} Az Alaptörvény fent idézett bekezdése tehát arról rendelkezik, hogy az Országgyűlés mely esetben köteles országos népszavazást elrendelni, és mely esetekben van az elrendelés vonatkozásában mérlegelési lehetősége. A jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében az Országgyűlésnek az Alaptörvényt úgy kellene módosítania, hogy minden minősített többséget igénylő törvény elfogadása, illetve módosítása esetén az Országgyűlésnek kötelező jelleggel – külön erre vonatkozó kezdeményezés nélkül – országos népszavazást kellene elrendelnie, tekintettel arra, hogy a hivatkozott törvények érvényes és eredményes országos népszavazás nélkül nem léphetnének hatályba. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint azonban nem lehet népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről, így ez a kérdés hitelesítésének akadályát jelenti.
{C}[17] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése rendelkezik továbbá azokról a tárgykörökről, amelyekkel kapcsolatban nem lehet országos népszavazást tartani. E rendelkezés alapján a kizárt tárgykörök között – magának az Alaptörvénynek a módosításán túl – több olyan törvény is nevesítésre került, amelyek megalkotásához, vagy módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának egyetértése szükséges.
{C}[18] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról.
{C}[19] {C} Az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választására vonatkozó törvények ún. sarkalatos törvények, így elfogadásukhoz, vagy módosításukhoz a határozatképes Országgyűlés kétharmadának egyetértése szükséges. A népszavazási kérdés alapján e törvények módosításának hatályba lépéséhez az Országgyűlésnek minden alkalommal országos népszavazást kellene elrendelnie. Ahhoz azonban, hogy e törvények elfogadása és módosítása kapcsán a jövőben minden esetben országos népszavazást rendelhessen el az Országgyűlés, az Alaptörvényt úgy kellene módosítani, hogy a 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában nevesített, országos népszavazás elrendelése vonatkozásában kizárt tárgykörű törvényeket e szabályozás alól ki kellene vonni. Az Alaptörvény módosítására azonban burkoltan sem irányulhat országos népszavazási kezdeményezés, így ez szintén a kérdés hitelesítésének akadályát képezi.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
{C}[20] {C} Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
{C}[21] {C} A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
{C}[22] {C} A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
{C}[23] {C} A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
{C}[24] {C} A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség vonatkozásában először azt vizsgálta, hogy jelen népszavazási kezdeményezés sérti-e azáltal a választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményét, hogy Szervező által megjelölt törvények hatálybalépését kizárólag az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján elrendelt országos népszavazás elrendeléséhez kötné.
{C}[25] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése három kezdeményezői kört nevez meg, amely alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, vagy százezer választópolgár kezdeményezésére rendelhet el az Országgyűlés.
{C}[26] {C} Jelen népszavazási kezdeményezés a régi Alkotmány 26. cikk (6) bekezdésében szabályozott megerősítő népszavazáshoz hasonló jellegű, az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerinti érvényes és eredményes országos népszavazáshoz kötné a hivatkozott törvények hatálybalépését. A kérdésből ugyanakkor egy olyan értelmezés vezethető le, amely az említett törvények tekintetében minden esetben az országos népszavazás ex lege elrendelését feltételezi, ugyanakkor a kérdésben a kezdeményezéshez kötött országos népszavazást definiáló Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése kerül említésre. Ennek kapcsán mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség hiánya megállapítható, tekintettel arra, hogy a kérdés megfogalmazása teljes bizonytalanságot okoz annak tartalmára nézve.
{C}[27] {C} Szervező kérdése kapcsán továbbá azt is vizsgálta a Bizottság, hogy a választópolgárok tudata átfogja-e, hogy amennyiben egy országos népszavazáson jelen kezdeményezést támogatják, akkor bármely olyan törvény technikai módosításának jóváhagyásához népszavazást kellene elrendelni, amely sarkalatos rendelkezést tartalmaz.
{C}[28] {C} Amellett, hogy az Alaptörvény több mint harminc sarkalatos törvényhozási tárgykört szabályoz, több mint száz olyan törvény van, amely sarkalatos rendelkezést tartalmaz. Ha például egy sarkalatos törvényben említett más jogszabály elnevezésének megváltozása következtében az adott sarkalatos törvény technikai jellegű módosítása szükséges, az adott módosítás hatálybalépéséhez is szükséges lenne országos népszavazást elrendelni.
{C}[29] {C} A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a választópolgárok a fentiek következtében nem látják, illetve nem láthatják át teljes egészében döntésük tartalmát, így a kérdés az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének ezen okból sem felel meg.
{C}[30] {C} A Nemzeti Választási Bizottság végezetül rögzíti, hogy jelen népszavazási kezdeményezésben szereplő „országgyűlési képviselők minősített többségének, kétharmadának egyetértésével” fordulat megtévesztő. Bár a kérdést benyújtó szervező minden bizonnyal a sarkalatos törvényekre kíván utalni, pontatlanul határozza meg azok körét. Az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdése szerint „[a] sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” A kérdésben szereplő megfogalmazás azonban nem tartalmazza a „jelenlévő” kifejezést, amely így egész másra, az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával elfogadott törvényekre utal. Az Alaptörvény ugyan ismeri ezt a quórumot, de csak az Alaptörvény módosítása, valamint egyedi döntések vonatkozásában alkalmazza azt. A hatályos Alaptörvény tehát nem ismer olyan törvényt, amelynek elfogadásához – a népszavazási kérdés tartalma szerint – az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatára lenne szükség. A kérdés ezen okból sem teljesíti az egyértelműség követelményét.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
{C}[31] {C} Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés nem teljesíti az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében foglalt követelményt, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
{C}[32] {C} A határozat az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (2) bekezdésén, a 8. § (1) bekezdés ac) pontján, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) és (2) bekezdésén, a 11. §-án, 31. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. július 5.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke