998/2018. NVB határozat - a Magyar Liberális Párt – Liberálisok által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

998/2018. számú határozata

      

A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Liberális Párt – Liberálisok (5000 Szolnok, Koszorú utca 4., képviseli: S. Á., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és  0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország területén a kannabisz fogyasztása büntetőjogi értelemben ne minősüljön bűncselekménynek?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. július 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében meghatalmazással eljáró S. Á. 2018. június 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 26 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4025/2/N. számú, 2018. június 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  2. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottsághoz Szervező több esetben nyújtott be a kannabisz fogyasztásával, illetve gyógyászati célú felhasználásával kapcsolatos népszavazási kérdést (lásd: 99/2017., 100/2017., 145/2017., 146/2017. és 148/2017. számú határozatok). A Bizottság 145/2017. számú határozatában az alábbi, jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezéssel tartalmában jelentős egyezőséget mutató kezdeményezést bírálta el: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon büntetőjogi értelemben a kannabisz fogysztása ne minősüljön bűncselekménynek?”. A Bizottság hitelesítést megtagadó döntésével szemben benyújtott felülvizsgálat iránti kérelmet a Kúria Knk.VII.38.103/2017/2. számú végzésével érdemi vizsgálat nélkül elutasította. Figyelemmel a korábban tárgyalt és a jelen kezdeményezés közötti nagyfokú tartalmi egyezésre, a Bizottság határozata meghozatalakor figyelemmel van a 145/2017. számú határozatban kialakított jogi álláspontra.
  2. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését követően a korábbi alkotmányon alapuló határozatai tekintetében 22/2012. (V. 11.) AB határozatában kimondta, majd a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban megerősítette, hogy az újabb ügyekben felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha „az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” [ABH 2012, 10, 15, ABH 2013, 440, 452] Mindezek alapján a Bizottság értékelte az 54/2004. (XII. 13.) AB határozatban az Alkotmánybíróság által a tárgyi üggyel összefüggő nemzetközi kábítószeregyezmények tartalmára vonatkozó jogi okfejtést is.
  3. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat]. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében erősítette meg a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban rögzített érvelést.
  4. A népszavazási kezdeményezés célja, hogy a hatályos szabályozás ne pönalizálja a kannabisz fogyasztását. A kannabisz a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 459. § (1) bekezdés 18. pontja alapján minősül kábítószernek, e szerint ugyanis kábítószer az 1988. évi 17. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egységes Kábítószer Egyezmény módosításáról és kiegészítéséről szóló, Genfben, 1972. március 25-én kelt Jegyzőkönyvvel módosított és kiegészített, az 1965. évi 4. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a New Yorkban, 1961. március 30-án kelt Egységes Kábítószer Egyezmény (a továbbiakban: Egységes Kábítószer Egyezmény) mellékletének I. és II. Jegyzékében meghatározott anyag. A kannabisz, a kannabisz-gyanta, a kannabisz-extraktum és a kannabisz-tinktúra az Egységes Kábítószer Egyezmény I. jegyzékében felsorolt kábítószerek között szerepel.
  5. A hatályos Btk. a XVII. Fejezetben, az egészséget veszélyeztető bűncselekmények között szabályozza a kábítószerrel való visszaélés körébe tartozó elkövetési magatartásokat. A büntetőjogi szabályozás közvetlen jogi alapja többek között az Egységes Kábítószer Egyezmény, valamint az 1998. évi L. törvénnyel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt Egyezmény (a továbbiakban: ENSZ Kábítószer-Egyezmény), vagyis a hatályos Btk.-beli szabályozás ezeknek a nemzetközi egyezményeknek való megfelelést is szolgálja.
  6.  Az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezései általában tilalmazzák a kábítószerek „nem gyógyászati és nem tudományos célú” termesztését, gyártását, kereskedelmét és használatát. Az Egyezménynek a büntető rendelkezésekről szóló 36. cikk 1. a) pontja alapján a szerződő feleknek kötelessége olyan jogszabályok megalkotása, amelyek szándékos elkövetés esetén büntetendő cselekménynek nyilvánítják – az Egyezmény által elismert két célon felül – a kábítószerek bármilyen címen történő termesztését, előállítását, gyártását, kivonását, készítését, tárolását, elosztását, és a kereskedés mindenféle formáját.
  7. Ezen túl a szerződő felek kötelesek megteremteni az állami beavatkozás lehetőségét mindazon – külön nem nevesített – esetekre vonatkozóan is, amikor a jogalanyok „egyéb tevékenysége” ellentétes az Egyezmény rendelkezéseivel. Az Egyezményben foglalt bűncselekménnyé nyilvánítási kötelezettség, tekintettel az Egyezmény szövegében szereplő „bármilyen címen történő” megfogalmazásra, a szerződő feleket a saját használatra történő termesztéssel, előállítással, készítéssel, tartással, stb. kapcsolatban is terheli. Ez kitűnik abból is, hogy a 36. cikk 1. a) pontjában maga az Egyezmény tesz különbséget súlyos és kevésbé súlyos jogsértések között, amikor előírja, hogy a súlyos bűncselekmények elkövetőire kötelező fenntartani a szabadságvesztés büntetés lehetőségét is.
  8. A fentieken túlmenően a 49. cikk (2) bekezdés f) pontja kifejezetten kötelezi a szerződő feleket arra, hogy a kannabisz nem gyógyászati és nem tudományos célokra történő felhasználását mielőbb, de az Egyezmény hatálybalépésétől számított huszonöt éven belül mindenképp szüntessék meg.
  9. Az ENSZ Kábítószer Egyezmény –, mely többek között az Egységes Kábítószer Egyezményre utalva határozza meg a kábítószer fogalmát – 3. cikk 2. pontjában a felek kifejezetten abban állapodtak meg, hogy bűncselekménnyé nyilvánítják a személyi fogyasztásra szánt kábítószerek birtoklását, vásárlását és termesztését amennyiben az az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezéseinek megsértésével történik.
  10. A hivatkozott nemzetközi egyezményeket aláíró országok tehát arra vállaltak kötelezettséget, hogy a kábítószerrel visszaélés valamennyi formáját – így a fogyasztást is – a büntetőjog keretein belül is szankcionálják. A részes államok döntési szabadsága a vállalt kötelezettségek tekintetében abban áll, hogy a szankció mértékéről és formájáról, valamint a szankció kiváltásának lehetőségéről alkotmányos elveikkel és szabályaikkal összhangban szabadon dönthetnek.
  11. A fent nevesített egyezmények mindegyike a büntetendő cselekmények között szerepelteti a kábítószer birtoklását, illetve annak tartását, melyből egyenesen következik, hogy annak fogyasztása is tiltott. A fogyasztás ugyanis nem valósulhat meg a birtoklás, tartás nélkül. Mindezek alapján megállapítható, hogy az eredményes népszavazás alapján meghozandó jogszabály, mely legalizálná a kannabisz fogyasztását, az Egységes Kábítószer Egyezményben és az ENSZ Kábítószer Egyezményben vállalt, fentiekben ismertetett kötelezettségekkel lenne ellentétes.
  12. A fentiekre tekintettel a jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés sérti az Egységes Kábítószer Egyezmény 36. cikk 1. a) pontjában és 49. cikk (2) bekezdés f) pontjában, valamint az ENSZ Kábítószer Egyezmény 3. cikk 2. pontjában foglalt, fent idézett kötelezettségeket, ezért a népszavazás eredményét kizárólag az egyezmények felmondása mellett lehetne megvalósítani. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A kezdeményezés szövegében szereplő „Magyarország területén” kitétel felveti az egyértelműség kérdését. A Btk. 3. § (1) bekezdése a) pontja szerint a magyar büntető törvényt kell alkalmazni a belföldön elkövetett bűncselekményre, míg a c) pont szerint a magyar állampolgár által külföldön elkövetett olyan cselekményre is, amely a magyar törvény szerint bűncselekmény.
  5. A Btk. 3. § (1) bekezdése az aktív személyi elven alapuló joghatóságot határozza meg. Ez alapján a magyar állam büntetőhatalma kiterjed a magyar állampolgárok belföldön és külföldön elkövetett cselekményeire egyaránt. Az aktív személyi elv korlátlanul érvényesül, azaz az állam függetlenül attól, hogy hol tartózkodnak, a magyar állampolgároktól feltétel nélkül megköveteli a magyarországi büntetőjogban írt szabályok követését, és ezek megsértése esetén korlátozás nélkül alkalmazza a büntetőjogi felelősségre vonást. Mindezek alapján a kezdeményezésben szereplő „Magyarország területén” redundáns, értelemzavaró elem, hiszen, ha valamely cselekményt a Btk. nem minősít bűncselekménynek, úgy annak sem Magyarországon, sem külföldön történő megvalósítása esetén nem kerül felelősségvonásra az adott személy. A kérdés azonban keltheti a választópolgárokban azt a téves látszatot, hogy a népszavazás eredményeképp bár Magyarországon nem lenne büntetendő a kannabisz fogyasztása, azonban ha külföldön követné el ugyanezt a magatartást magyar állampolgár, a magyar hatóságok által büntetőeljárás alá lenne vonható.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés, annak megtévesztő jellege miatt a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
  7. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés, a fentiekben részletesen kifejtett indokok alapján nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.

 

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egységes Kábítószer Egyezményen, az ENSZ Kábítószer - Egyezményen, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a Btk. 3. §-án, a 459. § (1) bekezdés 18. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

 

Budapest, 2018. július 5.

 

                                                                                         Prof. Dr. Patyi András

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke