A Nemzeti Választási Bizottság
1/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Heltai László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 12 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a közigazgatási szervek és a köztulajdonban lévő gazdasági társaságok 2030. január 1-jét követően karbonsemlegesen működjenek?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. december 11-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 33 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.”
[7] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…) a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. »A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.«” (ABH 2015, 697, 709-711.)
[8] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.), 33/2007. (VI. 6.) és 34/2007. (VI. 6.) AB határozatokban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat, ha
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[9] Az Abh. indokolásában a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatában kifejtett érvelésre támaszkodva ismételte és erősítette meg azt, hogy „»[j]övőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó.« (ABH 2007, 394, 400.).” (ABH 2015, 697, 709-711.)
[10] A népszavazásra javasolt kérdésben szereplő karbonsemleges működés számos megoldási módot foglal magába. A karbonsemleges működés megvalósításának egyik lehetséges formája az épületek nettó zéró szén-dioxid kibocsátású működésének biztosítása. Az ilyen épületek jellemzője, hogy azok olyan magas energiahatékonysággal működnek, hogy az energiaellátásukat teljes egészében megújuló energiaforrásból biztosítják. A népszavazási kérdésből eredő kötelezettség egyik lehetséges megvalósulási formája, hogy 2030. január 1-jét követően valamennyi közigazgatási szerv és köztulajdonban álló gazdasági társaság nettó zéró CO2 kibocsátású épületekben működjön. Ez adott esetben megvalósítható a jelenleg elhelyezésül szolgáló épületek felújításával, vagy új épületek vásárlásával.
[11] A közigazgatási szerv fogalmát a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) 280. § (1) bekezdés 16. pontja úgy határozza meg, hogy az a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) hatálya alá tartozó szerv és a kormányzati igazgatási szerv. A Kttv. 6. § 17. pontja a közigazgatási szerv alatt a törvény 1. §-ában és a 2. §-ában meghatározott szerveket, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalokat érti.
[12] Az államháztartás központi alrendszerébe tartozó közigazgatási szervek, így pl. a Köztársasági Elnöki Hivatal, a Közbeszerzési Hatóság, illetve a fővárosi és megyei kormányhivatalok költségvetését a mindenkori költségvetési törvény tartalmazza, 2020-ra vonatkozóan a Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: Költségvetési tv.). Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 6. § (2) és (4) bekezdései szerint a költségvetési bevételek és kiadások azok közgazdasági jellege szerint működési és felhalmozási bevételekre és kiadásokra, ezen belül kiemelt előirányzatokra oszthatók. A felhalmozási kiadások - és azok kiemelt előirányzatai - azok közgazdasági jellege szerint
„a) a beruházások, amelyek az ingatlanok, tárgyi eszközök és más tartósan használt eszközök megszerzéséből, részesedések megszerzéséhez vagy növeléséhez kapcsolódó kiadások teljesítéséből származnak,
b) a felújítások, amelyek a tartósan használt eszközök felújításának kiadásaiból származnak,
c) az egyéb felhalmozási célú kiadások, amelyek az államháztartáson belülre vagy kívülre felhalmozási célból adott támogatásokból és más ellenérték nélküli kifizetésekből származnak.”
[13] A Költségvetési tv. a fent említett közigazgatási szervek esetében külön fejezetben tartalmazza a felhalmozási költségvetés előirányzatait, külön nevesítve a beruházásokat, felújításokat és egyéb felhalmozási célú kiadásokat. A Köztársasági Elnöki Hivatal esetében a Költségvetési Tv. 1. melléklet II. Köztársasági Elnökség fejezetcím, 1. címszám, 2. előirányzat csoportszám alatt, a Közbeszerzési Hatóság esetében az 1. melléklet, I. Országgyűlés fejezetcím, 5. címszám, 2. előirányzat csoportszám alatt, a fővárosi és megyei kormányhivatalok az 1. melléklet XI. Miniszterelnökség fejezetcím, 12. címszám 2. előirányzat csoportszám alatt.
[14] A népszavazásra javasolt kérdésből fakadó azon kötelezettségnek, hogy az államháztartás központi alrendszerébe tartozó közigazgatási szervek olyan ingatlanokban kerüljenek elhelyezésre, amelynek nincs szén-dioxid kibocsátása, kizárólag a részükre a mindenkori költségvetési törvényben megállapított felhalmozási költségvetés kiadási előirányzatának emelésével lenne megvalósítható.
[15] Mindezek alapján a Nemzeti Választás Bizottság álláspontja az, hogy a népszavazási kérdés célját kizárólag jövőbeli költségvetési kötelezettségvállalással, az egyes közigazgatási szervek felhalmozási költségvetési előirányzatának emelésével lehetne megvalósítani, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[16] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[17] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[18] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[19] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2021-ben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2021-ben megtartott országos népszavazás esetén 2024-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2030. január 1-jét követő szabályozás bevezetését célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2030. január 1-jét követően írná elő a közigazgatási szervek és a köztulajdonban lévő gazdasági társaságok számára a karbonsemleges működést. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[22] A Bizottság vizsgálta továbbá a „karbonsemlegesség” fogalmát a hatályos jogszabályok alapján. A karbonsemlegességgel kapcsolatban megállapítható, hogy a hazai szabályozás a fogalmat nem alkalmazza, és a szakirodalomban továbbá a köznapi kommunikációban egyaránt használt kifejezés részben eltérő fogalmat fed, amely a népszavazási kérdés egyértelműségét is befolyásolja.
[23] A karbonsemlegesség fogalma egyaránt értelmezhető az üvegházhatású gázok teljes spektruma (amelyeknek egy része nem szénvegyület), illetve szénciklus vegyületei, elsődlegesen a szén-dioxid és a metán kibocsátásával összefüggésben. Míg a szakirodalom elsődlegesen az üvegházhatás szempontjából értékelhető anyagok kibocsátásával kapcsolatban használja a fogalmat, és a különböző anyagokat a szén-dioxid egyenérték alapján teszi összehasonlíthatóvá (ld. az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény 2. § 27. pont), addig a köznapi szóhasználat már szűkíti a jelentéstartalmat a szénvegyületek kibocsátására és annak ellentételezésére, ezek közül is leginkább a szén-dioxidra koncentrálva. A hazai szabályozás hiánya arra vezetne, hogy a jogalkotó belátása szerint választhatna a karbonsemlegesség meghatározásáról a népszavazás eredményeként, de mivel a választása egyértelműen vagylagos, mindkét értelmezési keret nem megvalósítható egyidejűleg, így semmiképpen sem valósulhat meg teljességében a választói akarat, és az sem határozható meg, hogy a kérdésre válaszolók milyen arányban támogatták a megszorító vagy az átfogó értelmezést.
[24] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[25] A leírtak alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség követelményeinek
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[26] A népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény (3) bekezdés b) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműségi követelménynek, amely okok miatt a Bizottság az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a Kit. 280. § (1) bekezdés 16. pontján, a Kttv. 6. § 17. pontján, a Költségvetési tv. 1. mellékletén, az Áht. 6. § (2) és (4) bekezdésein, az Nszt. 9. §-án, 11. §-án és 31. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 9.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke