1002/2018. NVB határozat - dr. Hadházy Ákos Ányos magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

1002/2018. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Hadházy Ákos Ányos magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben írja elő, hogy költségvetési szerv és köztulajdonban álló gazdasági társaság reklám- és egyéb fizetett kommunikációs tevékenysége kizárólag a címzettek számára a jogaik gyakorlásához és kötelezettségeik teljesítéséhez más módon nem biztosítható tájékoztatásra irányulhat?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. július 16-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 30 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4205/2/N. számú, 2018. július 3-án kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

1. A népszavazási kérdés két intézményi forma, a költségvetési szerv és a köztulajdonban álló gazdasági társaság kommunikációs tevékenységével kapcsolatban indítványoz törvényalkotást. A kezdeményezés szerint a megalkotandó törvény alapján az érintett szervek fizetett kommunikációs tevékenységet csak akkor végezhetnek, ha az a címzettek jogaira és kötelezettségére vonatkozik és más módon nem megvalósítható.
2. A kezdeményezés vizsgálata során alapvető kiindulópont az abban elmített szervek feladatálletása, mivel kommunikációs tevékenységük is ahhoz kapcsolódik. A költségvetési szerv törvényben meghatározott közfeladatot lát el az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) szerint. A köztulajdonban álló gazdasági társaság feladatellátása szintén közfeladathoz kapcsolódik, figyelemmel az abban lévő állami, illetve önkormányzati többségi befolyásra, amelyet a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Kgttv.) 1. § a)-b) pontja ír elő.
3. Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésének második tagmondata szerint „Magyarország (…) biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit”.
4. Az idézett alaptörvényi rendelkezés lényegi tartalma abban áll, hogy az államnak kötelessége megteremteni az állampolgároknak a tájékozódáshoz való joguk gyakorlásának kereteit. A sajtó azon túl, hogy a szabad véleménynyilvánítás közvetítője, az állampolgári tájékozódásnak, információszerzésnek is elsődleges eszköze. Az állampolgári jogok és kötelezettségek jogszabályoknak megfelelő gyakorlása nem képzelhető el a megfelelő és hiteles tájékoztatás nélkül.
5. A tájékoztatásnak különböző eszközei lehetnek; a szóbeli vagy írásos formában megjelenő közlések, a különböző médiumokban megjelenő képek, vizuális alkotások mind a tájékoztatási tevékenység részét képezik. A tájékoztatás részének tekinthető tehát minden olyan megnyilvánulás, amely hozzájárul az állampolgárok tájékoztatáshoz való joga érvényesüléséhez és ezáltal ahhoz, hogy jogaik gyakorlásáról, kötelezettségeik teljesítéséről adekvát, közérthető információt szerezzenek azoktól a szervektől, amelyek feladatellátásuk révén jogaik és kötelezettségeik gyakorlásában közreműködnek.
6. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése elsődlegesen a tájékoztatás intézményi kereteinek megteremtését írja elő az állam számára. A beavatkozás, vagyis az, hogy az állam saját szervei számára korlátozza az általuk nyújtott tájékoztatás formáit, nem veszélytelen. Az állampolgári tájékoztatáshoz felhasználható eszközök közötti túlzott mértékű differenciálás, korlátozás ugyanis azzal az eredménnyel járhat, hogy a kezdeményezésben érintett szervek tájékoztatása nem jut el valamennyi érintetthez, amely miatt csorbát szenved tájékozódáshoz való joguk. Ennek következménye pedig az, hogy korlátozva lesznek jogaik és kötelezettségeik gyakorlásában, döntési helyzetük kialakításában, hiszen nem lesznek minden szükséges információ birtokában.
7. Jelen népszavazási kérdés jelentősége tehát egyrészt az érintett intézmények, a közlők kommunikációs tevékenységének korlátozásában áll, másrészt abban, hogy ez a korlátozás a befogadók, az állampolgárok számára is negatív hatással jár. A tájékoztatási felületek szűkítése a tájkozódáshoz való jog tekintetében megszünteti az állampolgárok közötti egyenlőséget. Az eszközök széles köre felhasználásának lehetősége alkalmas arra, hogy kiegyensúlyozza az információkhoz való hozzáférés egyenetlenségeit, a szűkítés azonban ezzel éppen ellentétes hatást ér el.
8. A fentiekben kifejtett okoknál fogva a Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményének, annak támogatása esetén a jogalkotó csak olyan jogszabály megalkotásával tehetne eleget, amely szűkítené az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdés második tagmondata szerinti, a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. Ez a beavatkozás csak akkor lehet jogszerű, ha annak megvan a nyomós közérdeken alapuló indoka. A kezdeményezésből azonban nem derül ki, hogy a közfeladatok ellátásában részt vevő és a feladatellátásukkkal kapcsolatos tájékozatatást folytató költségvetési szervek és köztulajdonban álló gazdasági társaságok esetében mi az a közérdek, ami indokolja e tevékenységük korlátozását.
9. A kérdésnek ez az Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető vonulata miatt egy eredményes népszavazás esetén megalkotandó törvény az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdés második tagmondatában foglalt rendelkezéssel lenne ellentétes. A népszavazásra bocsátott kérdés azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magában alkotmánymódosítást. Így a kezdeményezés emiatt nem bocsátható népszavazásra.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

1. A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
4. A népszavazásra javasolt kérdés egyrészt azt célozza, hogy a költségvetési szervek és a köztulajdonban álló gazdasági társaságok olyan kommunikációs tevékenységet, amelyért fizetnek, csak abban az esetben végezzenek, ha az a címzettek jogainak gyakorlásával és kötelezettségének teljesítésével kapcsolatos és más módon nem megvalósítható.
5. A kezdeményezés jelen megfogalmazása a jogalkotó és a választópolgár oldaláról is felveti az egyértelműség problémáját. Ennek oka pedig az, hogy a költségvetési szervek és a köztulajdonban álló gazdasági társaságok III. pontban is hivatkozott, közfeladat ellátására vonatkozó tevékenysége miatt, e szervek kommunikációja jelenleg is a címzetteket segítik jogak gyakorlásában és kötelezettségeik teljesítésében. Nyilvánvaló ugyanis, hogy egy költségvetési szerv, így például a Nemzeti Választási Iroda tájékoztató tevékenysége kizárólag a választójog gyakorlásának, mint közérdekű célnak az elősegítését szolgálja, arra irányul, kommunikációjában nincsenek kereskedelmi jellegű elemek, az pl. nem termékek népszerűsítésére vonatkozik. De példaként említhető a közössségi közlekedéssel kapcsolatos tájékoztató tevékenység is, amely szintén állampolgári jogok, a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jog, valamint a közlekedés szabadságához kapcsolódik.
6. Szintén az egyértelműség körében értékelhető elem, hogy a kezdeményezés csak abban az esetben kívánja lehetővé tenni az érintett szervek számára a reklámok megrendelését, illetve olyan kommunikációs tevékenység végzését, amely ellentételezéssel jár, ha a tájékoztatás más módon nem biztosítható.
7. Közismert tény a média üzleti, vállakozás-jellege, illetve az, hogy a hagyományos lineáris elektronikus médiumokat, a televíziót és a rádiót, amelyekben reklám közzététele értelmezhető, hatásmechanizmusuk megkülönbözteti a többi médiatartalomtól. Ezek a tudatosan választottnál is szélesebb körben tudnak hatást gyakorolni a nézőkre és a hallgatókra. Az internet növekvő jelentősége mellett továbbra is a rádió és a televízió a legelterjedtebb, a társadalom legszélesebb köréhez eljutó tömegkommunikációs szolgáltatás. Ebből adódóan az ezeken keresztül nyújtott tájékoztatás az, ami az érintettek legnagyobb részét képes elérni.
8. A kérdésből nem derül ki, hogy mi az a „más mód”, amelyen keresztül az érintett szervek úgy nyújthatnak tájékoztatást a címzettek számára, hogy az a jelenlegivel egyező módon, széles körben érje el őket, anélkül, hogy ez a közlő számára ellentételezéssel járna. Nem világos, hogy melyek azok az ingyenes felületek, amelyek hatásmechanizmusukat és lefedettségüket tekintve, egyezően a piaci alapon működő médiával, a társadalom széles rétegeihez érnek el és ezáltal biztosítják a költségvetési szervek és köztulajdonban álló gazdasági társaságok kommunikációs tevékenységének jelenlegi hatásfokát.
9. A fentieken túl a kérdésben szereplő „egyéb fizetett kommunikációs tevékenység” pontos, egzakt jelentéstartalma sem határozható meg. Nem világos ugyanis, hogy a kérdésben foglalt korlátozás milyen összeghatár vonatkozásában értelmezhető. A kommunikációs tevékenység ugyanis szükségszerűen költséggel jár, pl. plakátok, molinók, reklámfilmek készítésének, de egy sajtótájékoztatónak is van van költségvonzata. Azt, hogy hogyan lehetne biztosítani bármely költségvetési szerv, illetve gazdasági társaság kommunikációs tevékenységét pénzbeli ellenszolgáltatás nélkül, a kérdés közelebbről sem határozza meg. A kezdeményezésből tehát semmilyen eligazítást nem kap a jogalkotó, hogy az érvényes és eredményes népszavazást követően milyen döntést kellene hoznia. Kizárja a jogalkotói egyértelműséget az, hogy a kérdés hozzávetőleges iránymutatást sem ad a kommunikációs tevékenység végzése új feltételrendszerének lehetséges tartalmára nézve.
10. A Nemzeti Választási Bizottsága megállapítja, hogy jelen kérdés, a fentiekben részletesen kifejtett indokok alapján nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

1. A határozat az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, az Áht. 3/A. §-án és 7. §-án, a Kgttv. 1. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2018. augusztus 14.

 

 

                                                                                                Dr. Rádi Péter

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke