A Nemzeti Választási Bizottság
1006/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kassai Dániel magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2019. szeptember 1-jétől kezdve a pedagógusok neveléssel-oktatással lekötött munkaideje heti 22 óránál több ne lehessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. július 17-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 27 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4459/2/N. számú, 2018. július 12-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a pedagógusoknak a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) alapján meghatározható munkaidejük neveléssel-oktatással lekötött munkaidejét heti 22 órában kívánja maximalizálni. A neveléssel-oktatással lekötött munkaidő meghatározását jelenleg a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 62. § (6) bekezdése tartalmazza, így a kérdés egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a pedagógusok tényleges munkaidejét, az állomány méretét, illetve bérezési feltételeit nem változtatná meg, kizárólag a munkaidő egyes szakmai résztevékenységekre fordított időarányát kívánja befolyásolni. Ennek megfelelően nem állapítható meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörök sérelme sem.
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] Szervező kezdeményezésének az a célja, hogy a pedagógusok neveléssel-oktatással lekötött munkaideje ne haladhassa meg a heti 22 órát.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán azt vizsgálta meg, hogy Szervező kezdeményezése érint-e olyan szakpolitikai kérdést, amelynek eldöntése kapcsán megfelelő szakismeret, átfogó oktatási szemlélet, tudás szükséges a választópolgárok számára.
[11] A Kúria a Knk.VII.37.647/2018/2. számú, az oktatásban irányadó óraszámokkal kapcsolatos határozatában úgy foglalt állást, miszerint a felülvizsgálat tárgyát képező „kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük”, „[m]egfelelő szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifej[t]ette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan.” Továbbá rámutatott arra, hogy több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rávilágított arra, „hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.”.
[12] A Bizottság utal a 78/2017. NVB számú határozatban kifejtettekre, miszerint a teljes munkaidőben dolgozó pedagógusok havi munkaidejét a munkavégzésük alapját képező jogviszony típusától függően közvetlenül vagy szubszidiáriusan alkalmazott szabályként az Mt. 92. § (1) bekezdése és 97. § (2) bekezdése határozza meg. Az Mt. értelmében a teljes napi munkaidő napi nyolc óra (általános teljes napi munkaidő); a munkaidőt heti öt napra, hétfőtől péntekig kell beosztani (általános munkarend). A pedagógusoknak tehát főszabályként (a részmunkaidőtől eltekintve) heti 40 óra a munkaidejük, melyet alapul vett az Nktv. is, részletesen rendelkezve a munkaidő-felhasználásról.
[13] Az Nktv. 62. § (5) bekezdése szerint a nevelési-oktatási és a pedagógiai szakszolgálati intézményekben pedagógus-munkakörökben dolgozó pedagógus heti teljes munkaidejének nyolcvan százalékát (a továbbiakban: kötött munkaidő) az intézményvezető által – az e törvény keretei között – meghatározott feladatok ellátásával köteles tölteni, a munkaidő fennmaradó részében a munkaideje beosztását vagy felhasználását maga jogosult meghatározni.
[14] A pedagógusok neveléssel-oktatással lekötött munkaideje tekintetében az Nktv. 62. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a teljes munkaidő ötvenöt-hatvanöt százalékban tanórai és egyéb foglalkozások megtartása rendelhető el. A neveléssel-oktatással lekötött heti munkaidő tehát minimum 22, maximum 26 órát jelent.
[15] Az Nktv. 62. § (6) bekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy a neveléssel oktatással lekötött munkaidőbe bele kell számítani legfeljebb heti két-két óra időtartamban a pedagógus által ellátott osztályfőnöki, kollégiumi, tanulócsoport-vezetői, vagy munkaközösség vezetéssel összefüggő feladatok, továbbá legfeljebb heti egy óra időtartamban a tanulók nevelési-oktatási intézményen belüli önszerveződésének segítésével összefüggő feladatok időtartamát. E szabályokat kell alkalmazni abban az esetben is, ha e törvény egyes pedagógus munkakörök esetében az e bekezdésben foglaltaktól eltérően határozza meg a munkaidő egyes feladatokra fordítandó részeinek arányát. A kötött munkaidő fennmaradó részében a pedagógus a nevelés-oktatást előkészítő, nevelés-oktatással összefüggő egyéb feladatokat, tanulói felügyeletet, továbbá eseti helyettesítést lát el.
[16] A törvényi szabályozás alapján tehát megállapítható, hogy Szervező kezdeményezése voltaképpen a teljes heti munkaidő ötvenöt százalékában – számszerűsítve heti 22 órában – kívánja maximalizálni a pedagógusok neveléssel-oktatással lekötött teljes heti munkaidőjét. A változtatás azonban az érintettek kötött munkaidejét – heti 32 órát – nem érintené, amelyben nevelést-oktatást előkészítő, azzal összefüggő egyéb feladatokat, tanulói felügyeletet, vagy eseti helyettesítést kötelesek ellátni. A jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás így nem eredményezné az intézményvezető által meghatározott feladatok ellátásával eltöltött munkaidő (azaz a kötött munkaidő) csökkenését, kizárólag a kieső neveléssel-oktatással lekötött munkaidő átcsoportosításával járna.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kezdeményezés rövid megfogalmazása alapján úgy tűnhet, azt sugallja, hogy a választópolgárnak egy a szabályozását tekintve egyszerű, könnyen átlátható és eldönthető kérdésről kell állást foglalnia, aminek az eldöntése nem igényel különösebb speciális ismeretet. Ezzel szemben a valóság az, hogy ahogyan a Nktv. fentiekben is részletezett szabályai alapján bemutatásra került, a pedagógusok teljes munkaidejének meghatározása több szempont együttes figyelembevételével történik. Ezért a kezdeményezésről való döntéshez a választópolgár részéről mindenképp szükséges a pedagógusok munkaideje részletszabályainak pontos ismerete, ezen belül is minimum a kötött munkaidő és a neveléssel-oktatással lekötött munkaidő közötti különbség egymáshoz való viszonyának ismerete. Mindez viszont olyan oktatási szakpolitikai kérdés, amelyhez a választópolgároknak átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. Általánosságban azonban a választópolgároktól nem várható el a fentiekben jelzett speciális szakmai kérdések olyan részletes ismeretet, amelyek azonban mindenképp szükségesek döntésük következményeinek átlátásához. A Kúria joggyakorlata alapján sérti a kérdés-egyértelműség követelményét az, ha a választópolgároknak nincs módjukban átlátni döntésük érdemi következményeit.
[18] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműség követelményét nem teljesíti.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[19] A határozat az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, az Nktv. 62. § (5) - (6) bekezdésein, az Mt. 92. § (1) bekezdésén, a 97. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke