A Nemzeti Választási Bizottság
1009/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kassai (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2019. szeptember 1-jétől kezdve a kötelező és választható tanítási órák száma egy tanítási napon nem haladhatja meg a négy tanítási órát az általános iskolák alsó tagozatán?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező - magánszemélyként - 2018. július 17-én, postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 28 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4462/2/N. iktatószámú, 2018. július 12-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását is.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] A népszavazásra javasolt kérdés a magyar oktatási rendszer megreformálására irányul oly módon, hogy 2019. szeptember 1-jétől kezdődően a kötelező és a választható tanítási órák maximális számát az általános iskolák alsó tagozatán tanítási naponként négy órában kívánja meghatározni.
[10] A tanítási év rendje, a tanítási, képzési idő, valamint az egyéb foglalkozások hatályos törvényi szintű szabályozását az Alaptörvény felhatalmazása alapján a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) tartalmazza.
[11] A Nktv. 27. § (4) bekezdése alapján „a tanuló heti kötelező tanóráinak számát, beleértve a választható tanóráinak számát a 6. melléklet határozza meg úgy, hogy az iskola a tanuló heti kötelező tanóráinak száma és az osztályok engedélyezett heti időkerete különbözetét tanórai foglalkozás, egyéb foglalkozás megtartásához és osztálybontáshoz veheti igénybe”.
[12] Az Nktv. 6. számú melléklete táblázatba foglaltan tartalmazza a „[g]yermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretét” évfolyamonkénti bontásban, meghatározva a „gyermek, tanuló heti óraszámát”, az „osztályok heti időkeretét”, a „nemzetiségi iskolai nevelés-oktatás többlet tanórai foglalkozásainak számát”, valamint a sajátos nevelési igényű tanulók heti egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs, rehabilitációs tanórai foglalkozásainak számát”. A táblázat „B” oszlopa értelmében, 1-3. évfolyamban a gyermekek, tanulók heti óraszáma 20, melyet heti 5 óra testnevelés egészít ki. A 4. évfolyamban ez a szám 22 óra 5 óra testneveléssel kiegészítve.
[13] A Nktv. 27. § (5) bekezdése külön kiemeli azt is, hogy az általános iskola köteles megszervezni a tanuló heti kötelező óraszáma és az osztályok engedélyezett heti időkeret különbözete terhére a tehetség kibontakoztatására, a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatására, a beilleszkedési, tanulási nehézség, magatartási rendellenességgel diagnosztizált tanulók számára, továbbá az első-negyedik évfolyamra járó tanulók eredményes felkészítésére szolgáló, differenciált fejlesztést biztosító egy-három fős foglalkozásokat. Tehetséggondozásra és felzárkóztatásra osztályonként legalább további heti egy-egy óra biztosított az osztályok 6. sz. mellékletben meghatározott időkerete felett. Emellett az Nktv. 27. § (6)-(7) bekezdése rögzíti azt is, hogy „az elsőtől a negyedik évfolyamokra járó tanulók eredményes felkészülésük érdekében legalább heti két alkalommal egyéni foglalkozásokon vegyenek részt”, „a beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézség vagy a sajátos nevelési igény miatt vagy a súlyos betegség miatt magántanulóként tanulmányokat folytatók egyéni foglalkozás keretében történő felkészítésére az iskolának tanulónként az osztályok heti időkeretén felül átlag heti tíz óra áll a rendelkezésre.” Ugyanakkor a „sajátos nevelési igény miatt magántanulóként tanulmányokat folytató tanulók esetében az e bekezdésben meghatározott időkereten belül kell biztosítani az egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs, rehabilitációs foglalkozásokat. Az időkeret az egyes hetek és tanulók között átcsoportosítható”.
[14] A fentiek alapján bár a népszavazási kérdés leegyszerűsítő megközelítést alkalmaz, az egyes korcsoportok és a felmerülő speciális oktatási-nevelési igények mellett a szükséges óraszámok meghatározásának folyamata összetett szakmai feladat, annak ellenére, hogy végeredménye egy táblázatban összefoglalható.
[15] A Kúria Knk.VII.37.647/2018/2. számú végzésében, melyben helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság 976/2018. számú határozatát, a jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezéssel tartalmában hasonló népszavazási kérdés felülvizsgálatát végezte el. A Nemzeti Választási Bizottság e népszavazási kérdés vizsgálata során irányadónak tekinti a Kúria hivatkozott határozatában rögzített, a hitelesítés megtagadásának okaként megfogalmazottakat: „[a] Kúria álláspontja szerint a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak arról kellene dönteni, hogy legyen-e maximalizálva a heti tanórák száma évfolyamonként, hanem arról, hogy évfolyamonként lebontva pontosan milyen mértékben. Megfelelő szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan.”.
[16] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[17] Szervező népszavazási kezdeményezése a kötelező és választható tanítási órák számát egy tanítási napon kívánja négy órában meghatározni, arra azonban nem ad választ, hogy a napi négy tanítási óra milyen rendszer szerint, mely kötelező és mely választható órákból épüljön fel, azokba a testnevelési órák hogyan illeszkedjenek vagy teljesen elhagyásra kerüljenek-e. Semmilyen útmutatást nem kap a választópolgár arról sem, hogy a népszavazás eredményeként mi lesz a differenciált fejlesztést célzó foglalkozások további sorsa, ha azok a meghatározott időkeretben nem biztosíthatóak.
[18] Noha a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. Jelen esetben lényegében egy konkrét jogszabály (Nktv.) tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása szükséges a kérdés értelmének felfogásához. Mindezek alapján a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
[19] Megállapítható továbbá az is, hogy Szervező által igényelt szabályozás rendkívül általános jellegű, ezért az a jogalkotói egyértelműségnek sem felel meg, mivel nem ad iránymutatást arra vonatkozóan sem, hogyan kellene a jogalkotónak a tehetséggondozásra, a speciális igényű tanulókra vagy a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatására jelenleg rendelkezésre álló többlet tanórai időkeretet biztosítania, vagy egyébként a megadott új óraszámon belül a kötelező és választható foglalkozások alkalmazandó arányát meghatároznia.
[20] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[21] A határozat az Nktv. 27. §-án és a 6. sz. mellékletén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke