A Nemzeti Választási Bizottság
1014/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt [1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Tóbiás József (a továbbiakban: Szervező)] által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés határozattal kötelezze a Kormányt arra, hogy kérelmezze az Európai Unió Tanácsánál és a Bizottságánál az Európai Ügyészségről szóló megerősített együttműködésben való részvételét?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező írásbeli meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 45 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 39 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/23/N számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását is.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, mivel a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (...) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[8] A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés kapcsán irányadónak tekintette a Kúria Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésével helybenhagyott 47/2016. NVB határozatában kifejtett érvelését, amely szerint az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pontja értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. E rendelkezés alapján a törvényhozás hatásköre az Országgyűlést illeti meg. E hatáskör két csoportból áll: ez egyik azon tárgykörök csoportja, melyek kizárólag törvényben szabályozhatók, a másik pedig a szabad, fakultatív törvényhozási tárgyak. Abban az esetben, amikor a törvény a Kormányt vagy a Kormány tagjait jogalkotásra hatalmazza fel, akkor az Alaptörvény alapján a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság a Szervező által benyújtott népszavazási kérdést fentiek figyelembevételével megvizsgálta, melynek eredményeként megállapította, hogy a kérdés arra irányul, hogy – egy érvényes és eredményes népszavazás esetén – Magyarország az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 331. cikkének alkalmazásával vegyen részt az Európai Ügyészséget létrehozó megerősített együttműködésben, ennek előmozdítására az Országgyűlés határozatban kötelezze a Kormányt.
[10] Legutóbb az NVB 131/2017. számú határozatával bírálta el jelen kérdés tartalmával egyező az Európai Ügyészséghez való csatlakozásról szóló népszavazási kérdést, melynek megállapításait jelen kérdés elbírálásánál is figyelembe veszi.
[11] Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változatának (2012/C 326/01, a továbbiakban együtt: Szerződések) az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSz) 20. cikk (1)-(3) bekezdései alapján azok a tagállamok, amelyek az Európai Unió (a továbbiakban: Unió) nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken egymás között megerősített együttműködést kívánnak létrehozni, az EUSz 20. cikkében és az EUMSz 326-334. cikkében megállapított korlátokon belül és szabályokkal összhangban igénybe vehetik az Unió intézményeit, és a Szerződések megfelelő rendelkezéseinek alkalmazásával gyakorolhatják ezeket a hatásköröket. A megerősített együttműködés az Unió célkitűzései megvalósításának előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irányul.
[12] Az EUMSz 86. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács – különleges jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben – az Eurojustból Európai Ügyészséget hozhat létre. Az EUMSz 328. cikk (1) bekezdése szerint a megerősített együttműködés annak létrehozásakor valamennyi tagállam számára nyitva áll, feltéve, hogy azok megfelelnek az együttműködésre felhatalmazó határozatban megállapított részvételi feltételeknek. Az együttműködés bármely későbbi időpontban is nyitva áll mindazon tagállamok számára, amelyek e feltételek mellett az annak keretében már elfogadott jogi aktusoknak is megfelelnek.
[13] Az Európai Ügyészségről szóló megerősített együttműködésre vonatkozó tényismereteket összefoglalva megállapítható, hogy az EUMSz 86. cikk (1) bekezdése teremtett lehetőséget a tagállamoknak az Európai Ügyészség létrehozására. Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Finnország, Franciaország, Görögország, Horvátország, Litvánia, Luxemburg, Németország, Portugália, Románia, Spanyolország, Szlovákia és Szlovénia megerősített együttműködést kívántak létrehozni, és erről értesítették az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot. A Tanács támogató álláspontja mellett kérelmezte az Európai Parlament egyetértését. Az Európai Parlament a tervezethez 2017. október 5-én egyetértését adta. 2017. október 12-én a megerősített együttműködésben részt venni kívánó tagállamok egyhangúlag elfogadták a rendelet végleges szövegét, mely az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló 2017/1939 rendelet (a továbbiakban: Rendelet) címmel és számmal jelent meg 2017. október 31-én az Unió Hivatalos lapjában. Azóta Hollandia is csatlakozott a megerősített együttműködéshez, illetve Málta is kifejezte csatlakozási szándékát ahhoz.
[14] Az EUSz 16. cikk (2) bekezdése értelmében a Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy amennyiben a megerősített együttműködésben Magyarország részt kíván venni, ezt a szándékát Magyarország miniszteri szintű képviselőjének, Magyarország kormánya nevében kell jeleznie a Tanácsnak és a Bizottságnak. Általánosan kijelenthető tehát, hogy a megerősített együttműködésben való részvétel szándékának kinyilvánítása – a Szerződések vonatkozásában – nem az Országgyűlés, hanem a Kormány hatáskörébe tartozik.
[16] A fentiekkel párhuzamosan a Nemzeti Választási Bizottság az Országgyűlés hatáskörének meglétét a hazai jogi szabályzás mellett is vizsgálat tárgyává tette a következőképpen.
[17] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése értelmében a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban rögzítette – és visszatérő gyakorlatában megerősítette –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.). Ez azt jelenti, hogy a mai hazai parlamentáris rendszerben hatáskörmegosztás érvényesül az Országgyűlés és a Kormány között, amelyet az Alaptörvény a Kormány feladat-meghatározása kapcsán deklarál.
[18] Az Alaptörvény 1. cikke az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza meg a népszuverenitás, illetve a hatalommegosztás elve alapján. Ennek megfelelően az Országgyűlés a népszuverenitás letéteményese, annak legfőbb szerve, amely azonban nem jelenti azt, hogy jogkörének – a hatalommegosztás elvéből következően – ne lennének alkotmányos korlátai. Ilyen korlátot jelent az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében foglalt felsorolás, amely azonban nem zárt taxációt tartalmaz, hanem a legfontosabb hatásköröket határozza meg.
[19] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, mely szabályozás testesíti meg az Országgyűlés hatáskörének alkotmányos korlátját, azaz jelenti azt a konzekvenciát, amely alapján a Kormány – mint hatalmi ág – önállóan eljárhat és gyakorolhatja az Alaptörvényben biztosított jogköreit.
[20] Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország az Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.
[21] A Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködésének szabályait az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) VI. Fejezete tartalmazza részletesen.
[22] Az Ogytv. 62. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Országgyűlés a Kormánynak az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott tevékenysége feletti ellenőrzési jogokat gyakorol. A 65. § (1) bekezdés szerint az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, míg az (5)-(7) bekezdések rögzítik, hogy a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. Ha az európai uniós tervezet olyan tárgykörrel kapcsolatos, amelyet érintően az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés minősített többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el. Abban az esetben, ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontról. Sem az ellenőrzési jogkör, sem az ebből fakadó állásfoglalás tételének joga nem teremt hatáskört az Országgyűlésnek arra, hogy az európai uniós döntéshozatali eljárásban a Kormány önálló döntési hatáskörét elvonja, és határozatával egy általa előírt döntés meghozatalára kényszerítse.
[23] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése és az Ogytv. fentiekben hivatkozott rendelkezései alapján megállapítható, hogy az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, így a Tanácsban a döntéshozatali eljárásban való részvételi és döntési hatáskör gyakorlója a Kormány és nem az Országgyűlés.
[24] Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése alapján az Országgyűlés határozata nem jogszabály, az a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerint közjogi szervezetszabályozó eszköz. A Jat. 23. § (1) bekezdés a) pontja alapján az Országgyűlés szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját normatív határozatban szabályozhatja, a 24. § (1) bekezdés előírja, hogy a közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó eszközben jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg.
[25] Ahogyan az már a fentiekben rögzítésre került, az Országgyűlésnek az Ogytv. alapján a Kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott tevékenysége felett ellenőrzési jogköre van – melyet országgyűlési bizottság útján is gyakorolhat –, és ezzel összefüggésben az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állásfoglalásban fejtheti ki véleményét. Sem az ellenőrzési jogkör, sem az ebből fakadó állásfoglalás tételének joga nem teremt hatáskört az Országgyűlésnek arra, hogy az európai uniós döntéshozatali eljárásban a Kormány önálló döntési hatáskörét elvonja, és határozatával egy általa előírt döntés meghozatalára kényszerítse.
[26] Az Országgyűlés ellenőrzési jogát a Kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott tevékenysége felett, az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdése k) pontja alapján gyakorolja. E hatáskör részletszabályait az Ogytv. VI. fejezete rögzíti. Olyan normatív határozat meghozatala, mely túlterjeszkedik az Országgyűlés ellenőrzési jogának az Ogytv.-ben megállapított szabályain, az Ogytv.-el lenne ellentétes, melyet közvetlenül a Jat. 24. § (1) bekezdése tilt, illetve az Alaptörvény T) cikkét is sértené.
[27] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezése egyértelműen fogalmaz akkor, amikor rögzíti, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Nsztv. 31. §-a alapján az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre vonatkozó kötelezettséget állapíthat meg, jelen népszavazási kezdeményezés azonban valójában a Kormány hatáskörébe tartozó ügyben kíván meghatározott tartalmú döntést kikényszeríteni országos népszavazás útján.
[28] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, mivel az valójában a Kormány hatáskörébe tartozó kérdést kíván népszavazás tárgyává tenni az Országgyűlés által meghozandó normatív határozattal, melynek tartalma az Alaptörvény és a Jat. tételes rendelkezésébe ütközne. Az országos népszavazási kezdeményezés mindezekből kifolyólag sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményt, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[30] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[31] A Rendelet 4. cikke értelmében az Európai Ügyészség felelős az (EU) 2017/1371 irányelvben megállapított és a Rendeletben meghatározott, az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetőivel és azok bűntársaival szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatásáért, valamint e személyek bíróság elé állításáért. Ebben a vonatkozásban az Európai Ügyészség nyomozásokat folytat és eljárási cselekményeket végez, valamint ellátja az ügyészi feladatokat a tagállamok illetékes bíróságain az egyes ügyek jogerős lezárásáig.
[32] A Rendelet 17. cikkének (2) és (4) bekezdése szerint a delegált európai ügyészek – delegált európai ügyésszé való kinevezésüktől egészen felmentésükig – az őket jelölő tagállamok ügyészi vagy bírói karának aktív tagjai. Ha valamely tagállam úgy határoz, hogy a delegált európai ügyésszé kinevezett nemzeti ügyészt felmenti a tisztségéből, vagy fegyelmi intézkedést kezdeményez vele szemben a Rendelet szerinti feladataival össze nem függő okokból, erről az intézkedés megtétele előtt tájékoztatja az Európai Főügyészt. Ezen felül a tagállam az Európai Főügyész beleegyezése nélkül nem mentheti fel a delegált európai ügyészt, illetve nem kezdeményezhet vele szemben fegyelmi intézkedést a Rendelet szerinti feladataival összefüggő okokból. Ha az Európai Főügyész nem adja beleegyezését, az érintett tagállam kérheti az Ügyészi Kollégiumot, hogy ismét vizsgálja meg a kérdést.
[33] A Rendelet 24. cikkének (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy ha valamely tagállam igazságügyi vagy bűnüldöző hatósága olyan bűncselekmény tárgyában indít nyomozást, amelynek esetében az Európai Ügyészség gyakorolhatná hatáskörét, vagy ha az adott tagállam illetékes igazságügyi vagy bűnüldöző hatósága a nyomozás megindítását követően bármikor úgy ítéli meg, hogy a nyomozás ilyen bűncselekményt érint, akkor ez a hatóság indokolatlan késedelem nélkül tájékoztatja az Európai Ügyészséget annak érdekében, hogy ez utóbbi dönthessen arról, hogy él-e a 27. cikk szerinti, a saját hatáskörbe vonásra vonatkozó jogával. Az Európai Ügyészség hatáskörét úgy gyakorolja, hogy vagy nyomozást indít, vagy pedig él a saját hatáskörbe vonás jogával. Ha az Európai Ügyészség úgy határoz, hogy gyakorolja a hatáskörét, az illetékes nemzeti hatóságok ugyanazon büntetendő cselekmény vonatkozásában nem gyakorolhatják saját hatáskörüket.
[34] A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy az Európai Ügyészség meghatározott, az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában nyomozást rendelhet el vagy a tagállamtól átveheti a nyomozást, azt önállóan lefolytathatja és adott esetben a nemzeti bíróság előtt vádat emelhet, illetve a bírósági döntést követően fellebbezéssel élhet. Ha az Európai Ügyészség úgy határoz, hogy gyakorolja ezen felsorolt hatásköreit, a nemzeti hatóság ugyanazon bűncselekmény vonatkozásában már nem gyakorolhatja saját hatáskörét. Megállapítható továbbá, hogy a delegált európai ügyésznek – delegált európai ügyésszé való kinevezésétől a felmentéséig – az őt jelölő tagállam ügyészének vagy bírájának kell lennie, azzal, hogy ha a delegált európai ügyésszé kinevezett nemzeti ügyészt a tagállam – a Rendelettel összefüggő okból – fel kívánja menteni ügyészi tisztségéből, e döntés tekintetében az Európai Főügyész vétójoggal rendelkezik.
[35] Az Alaptörvény fent idézett E) cikk (2) bekezdéséből következően az Unióhoz való csatlakozással a tagállamok – köztük Magyarország is – szuverenitásuk bizonyos részét átruházták az Európai Unióra, nemzeti alkotmányos identitásuk más részeit viszont saját hatáskörben tartották. Ezen alkotmányos rendelkezések olyan alapelveket foglalnak magukban, amelyek az államiság és alkotmányos identitás megőrzésének alapját képezik – ideértve a szuverenitásra, a függetlenségre és a politikai rendszerekre vonatkozó szabályozást –, és ezeket az Unió jogrendje nem írhatja felül [22/2016. (XII. 5.) AB határozat]. Az alkotmányos identitás védelmét 7. módosítása óta az Alaptörvény R) cikk (4) bekezdése az állam minden szervének kötelességévé teszi.
[36] Az Alaptörvény a legfőbb ügyészt és az ügyészséget olyan intézményként nevesíti, amely független, és az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője; továbbá rögzíti, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség törvényben meghatározottak szerint jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, illetve képviseli a közvádat a bírósági eljárásban [Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdés és (2) bekezdés a) és b) pont]. Az igazságszolgáltatáshoz az ügyészség több jogosítvánnyal és feladattal is kapcsolódik, melyek közül az egyik legjelentősebb a büntetőeljárások során a nyomozás feletti felügyeleti jog és a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott ügyekben történő önálló nyomozás, a vádemelés és a vádképviselet, amely egyben az ügyészség függetlenségének egyik összetevője is. Egy korábbi határozatában az Alkotmánybíróság akként fogalmazott, hogy [„a]z igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége.” [52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159, 161.] Az Alkotmánybíróság 3/2004. (II. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította, hogy az ügyészség köteles az Alkotmányban meghatározott feladatokat ellátni és gyakorolhatja az ott meghatározott jogokat. Az igazságszolgáltatás rendszerében a vád, a védelem és az ítélkezés funkciója elkülönül, amely közül az ügyészség a közvádlói szerepkört tölti be. Erről kizárólag az ügyészség rendelkezhet, e feladatának gyakorlása során az ügyész más szerv, így akár az Országgyűlés által sem utasítható.
[37] Az Abh. rögzítette továbbá, hogy „[a]z ügyészség és a legfőbb ügyész feladatának ellátása során csak az Alkotmányra és más jogszabályokra kell, hogy tekintettel legyen; más szervnek vagy közjogi méltóságnak nincs alárendelve, tevékenységét nem más szerv általános irányítása alatt végzi, az ügyészeknek utasítást csak a felettes ügyész, illetve a legfőbb ügyész adhat, míg a legfőbb ügyész nem utasítható.” [Abh., ABH 2004, 48, 49.]
[38] A legfőbb ügyész és a hazai ügyészi szervezetrendszer a nemzeti büntetőigény kizárólagos érvényesítője, vagyis az Alaptörvény maga tulajdonít a magyar szervek eljárásának kizárólagosságot, e tárgykörben az Unióra történő hatáskör-átruházás fogalmilag – jelen szabályozás mellett – kizárt, és ezt a jogi ellentmondást egy eredményes népszavazást követően csak az Országgyűlés tudná feloldani alkotmányozói tevékenysége során.
[39] Megállapítható továbbá, hogy a szuverenitás-transzfer jelenlegi terjedelme sem teszi lehetővé az Európai Ügyészség ilyen módon történő hatáskörgyakorlását Magyarországon, tekintettel arra, hogy az EUSz nem hozta létre az Európai Ügyészséget, annak csak a lehetőségét tartalmazza, teret biztosítva a tagállamoknak a megerősített együttműködésben történő részvételre.
[40] Az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban – így különösen az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatban – az alkotmányos szervek alkotmánybeli meghatározása kapcsán arra a következtetésre jutott, hogy ezek a rendelkezések tartalmilag alkotmányos közjogi kötelezettséget írnak elő az állam (Országgyűlés) számára az adott szervezet létrehozására, fenntartására és működésének az Alkotmány (jelenlegi értelmezésben az Alaptörvény) szerinti biztosítására. (ABH, 2001, 359, 367.) Ezen értelmezés alapján az Alaptörvényben az ügyészégi szervezet számára meghatározott kizárólagos hatáskör más szerv részére történő biztosítása felveti azt a kollíziót, hogy az állam megfelelően biztosítja-e az ügyészi szervezettel kapcsolatos kötelezettségeit, ha az Alaptörvény kizárólagossági előírása ellenére más szervnek is biztosítja az ügyészi feladatok ellátásának lehetőségét a magyar ügyészi szervezettel részben párhuzamosan vagy akár konkurálóan.
[41] Az Alkotmánybíróság a közvádlói monopólium kiemelt alkotmányos szerepét hangsúlyozva arra hívta fel a figyelmet, hogy „[a]z Alkotmány rendelkezéseiből az következik, hogy az ügyész közvádlói monopóliumának éppúgy töretlennek kell lennie, mint ahogyan az ítélkezésben a bírói függetlenséget és a pártatlanságot megtestesítő állásfoglalásnak kell kifejezésre jutnia.” [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 113.] A Rendelet értelmében az Európai Ügyészség széles körű mérlegelést engedő jogkörébe tartozik, hogy megállapítja-e hatáskörét az érintett bűncselekmények üldözésére, ezáltal ellentétes szabályozást vezet be az Alaptörvényben deklarált vádemelési monopóliummal, illetve ezzel párhuzamosan ezen bűncselekmények vonatkozásában megtöri a vádemelési jogosultság alkotmányos egységét.
[42] A Kúria Knk.IV.37.359/2015/3. számú végzésében, melyben helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság 54/2015. számú határozatát, a jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezéssel tartalmában hasonló népszavazási kérdés felülvizsgálatát végezte el. A Nemzeti Választási Bizottság e népszavazási kérdés vizsgálata során irányadónak tekinti a Kúria hivatkozott határozatában rögzített, a hitelesítés megtagadásának okaként megfogalmazottakat: „(…) a vádképviselet az állami főhatalom igazságszolgáltatáshoz tartozó elemét érinti, amely hatáskörnek a többi tagállammal, avagy az Európai Unió intézményei útján történő közös gyakorolásához kifejezett és egyértelmű országgyűlési döntés mellett az Alaptörvény 29. cikkének módosítása is szükséges.”
[43] Megállapítható továbbá, hogy a Rendelet olyan szabályozott struktúrát tartalmaz, amelyben az ügyészi feladatok ellátásának középpontjában – a Rendelet preambulumának (30) bekezdése szerint az Európai Főügyész felügyeleti jogköre mellett – a tagállami delegált ügyészek állnak, azonban – tekintettel arra, hogy ezen delegált ügyészeknek a hazai jog szerint már a kinevezésükkor ügyészi státuszba kell lenniük – az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében foglalt („az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, kinevezi az ügyészeket”) rendelkezései sérülnének azáltal, hogy ezen ügyészek vonatkozásában a legfőbb ügyésznek a kinevezési, az irányítási és egyben felmentési jogköre részben elvonásra kerülne, illetve ezen utóbbi jogkörét – a Rendeletben meghatározottak szerint – feltételesen gyakorolhatná.
[44] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy amennyiben egy érvényes és eredményes népszavazás következtében Magyarország részt venne ezen megerősített együttműködésben, úgy indokolttá és szükségszerűvé válna az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseinek a módosítása. Tekintettel arra, hogy a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a népszavazásra jogosultak csak azokban a kérdésekben nyilváníthatnak véleményt, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont], a kérdés nem hitelesíthető.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[45] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[46] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[47] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az EUMSz 86. cikk (1) és (2) bekezdése értelmében bármely tagállam, amely megerősített együttműködésben részt kíván venni, ezt a szándékát bejelentheti a Tanácsnak és a Bizottságnak. A Bizottság a bejelentés kézhezvételétől számított négy hónapon belül megerősíti az érintett tagállam részvételét. Megerősítés esetén a Bizottság megállapítja, hogy a részvételi feltételek teljesültek, és elfogadja azokat az átmeneti intézkedéseket, amelyek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott jogi aktusok alkalmazása szempontjából szükségesek. Ha azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek nem teljesültek, megjelöli azokat a rendelkezéseket, amelyeket a feltételek teljesítéséhez el kell fogadni, és a részvételi kérelem újbóli vizsgálatára határidőt állapít meg. E határidő lejárta után a kérelmet az előzőek szerint újra megvizsgálja. Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek még mindig nem teljesültek, az érintett tagállam az ügyet a Tanács elé utalhatja, amely dönt a kérelemről.
[48] Fentiek értelmében, amennyiben a magyar állam a jelen eljárás tárgyát képező megerősített együttműködésben kíván részt venni, úgy ezen szándékát a hivatkozott szabályok szerint kell jeleznie a Tanácsnak és a Bizottságnak. A csatlakozási eljárás lefolytatását követően az együttműködésben történő részvételről végérvényesen a Tanácsnak kell egyhangú döntést hoznia, azaz megállapítható, ha Magyarország részt kíván venni megerősített együttműködésben, ez önmagában még nem eredményezheti azt, hogy abban feltétlenül részt is vehet, ugyanis a döntés a Tanács kezében van. A részvételi kérelem benyújtásával nem jön létre automatikusan a csatlakozás, a népszavazási kérdés ellenben azt sugallja, hogy a Kormány ez irányú jelzése elengedő a részvételhez.
[49] A Kúria következetes gyakorlata alapján (Knk.IV.37.426/2017/3., Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.37.457/2015/3, Kvk.IV.37.388/2015/3.) a hitelesíteni kért kérdés megtévesztő tartalma a választópolgári egyértelműség hiányának megállapítására okot adó körülmény.
[50] Fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a választópolgár jelen kérdésben tartott esetleges népszavazás esetén nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés pontosan nem értelmezhető, a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[51] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, a (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[52] A határozat az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésén, a T) cikk (2) bekezdésén, az 1. cikkén, a 8. cikk (2) és (3) bekezdés a) pontján, a 15. cikk (1) bekezdésén, a 29. cikkén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az EUSZ 16. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 20 cikk (1)-(3) bekezdésén, az EUMSz 86. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 328. cikk (1) bekezdésén, 331. cikkén, a Rendelet (30) preambulum bekezdésén, a 4. cikkén, a 17. cikk (2) és (4) bekezdésén, továbbá a 24. cikk (2) bekezdésén és a 27. cikkén, az Ogytv. 62. § (1) bekezdésén, a 65. § (1) és (5)-(7) bekezdésén, a Jat. 23. § (1) bekezdés a) pontján és a 24. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke