A Nemzeti Választási Bizottság
1018/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Tóbiás József, a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt, hogy választási kampányidőszakban műsorszámban önkormányzati hirdetés ne jelenhessen meg?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 42 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 33 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/18/N. számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] Jelen népszavazási kezdeményezés a műsorszámban megjelenő önkormányzati hirdetések tilalmát célozza választási kampányidőszakban.
[6] A népszavazási kérdésben szereplő fogalmak értelmezéséhez a Nemzeti Választási Bizottság a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényben (a továbbiakban: Mttv.) foglaltakat vette alapul. Az Mttv. 203. § 60. pontjában definiált fogalom értelmében „[s]ajtótermék: a napilap és más időszaki lap egyes számai, valamint az internetes újság vagy hírportál, amelyet gazdasági szolgáltatásként nyújtanak, amelynek tartalmáért valamely természetes vagy jogi személy szerkesztői felelősséget visel, és amelynek elsődleges célja szövegből, illetve képekből álló tartalmaknak a nyilvánossághoz való eljuttatása tájékoztatás, szórakoztatás vagy oktatás céljából, nyomtatott formátumban vagy valamely elektronikus hírközlő hálózaton keresztül. A szerkesztői felelősség a médiatartalom kiválasztása és összeállítása során megvalósuló tényleges ellenőrzésért való felelősséget jelenti, és nem eredményez szükségszerűen jogi felelősséget a sajtótermék tekintetében. Gazdasági szolgáltatás az önálló, üzletszerűen - rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett - végzett szolgáltatás.” Hasonló fogalmat rögzít a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Smtv.) 1. § 6. pontjában is.
[7] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 139. §-a értelmében a választási kampányidőszak a szavazás napját megelőző 50. naptól a szavazás napján a szavazás befejezéséig tart. Ezen időszak alatt a jelöltek és a jelölő szervezetek Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt esélyegyenlőségének érvényesítése érdekében az állami, illetve az önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell attól, hogy a pártok szabad versengésébe beavatkozzanak. Így tudják kiteljesíteni befolyástól mentesen a pártok az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésbe foglalt azon feladataikat, hogy közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában.
[8] Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. A közvélemény tájékoztatásában az önkormányzatoknak kiemelt szerepe van, amely a helyi közügyek intézése terén betöltött funkciójukból fakad.
[9] Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A 32. cikk a helyi önkormányzatok Alaptörvénybe foglalt feladat- és hatásköreit sorolja fel, melyeket az önkormányzat a helyi közügyek intézése körében külön törvények keretei között gyakorol.
[10] A helyi önkormányzatoknak az alkotmányos rendszerben elfoglalt pozíciójuk révén, a helyi közügyek intézésében – rendeletalkotás, igazgatás, önálló gazdálkodás, tulajdonosi jogok gyakorlása, helyi adók kivetése – betöltött kiemelkedő szerepük miatt, a közhatalom helyi szerveiként nem csak joga, de kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás. A Kúria Kvk.IV.37.360/2014/2. számú határozatában a legfőbb bírói fórum elvi éllel rögzítette, hogy „Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzata a saját tevékenységét, elért eredményeit – akár óriásplakáton is – a választópolgárok elé tárhatja, sőt a helyi választópolgárok tájékoztatása az önkormányzat eredményeiről egyfajta kötelezettségnek is tekinthető.” Tekintettel arra, hogy az idézett döntés helyi önkormányzati választási kampányidőszakban folytatott tájékoztató tevékenységével összefüggésben született, a Nemzeti Választási Bizottság irányadónak tekinti azt a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítéséről való döntése során is.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek mellett utal az Alkotmánybíróság 34/2017. (XII. 11.) AB határozatban idézett gyakorlatára, amely már a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban is megjelent, miszerint „[a] sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban.” Az Alkotmánybíróság álláspontja és a fentiekben vázolt szabályozás alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a szabad tájékoztatás követelményének megvalósulását részben az önkormányzatok által nyújtott tájékoztatás teszi lehetővé.
[12] A rögzítettekből kiindulva a közvélemény informálását szolgáló önkormányzati tájékoztatás a jellegéből fakadóan folyamatosan, megszakítás nélkül fennálló kötelezettség, amely a népszavazási kérdésben szereplő választási kampányidőszaktól – vagy bármilyen más időszaktól – függetlenül a helyi önkormányzatok előtt álló feladatokkal függ össze, azok kezeléséhez kapcsolódik.
[13] Az, hogy a demokratikus keretek között megvalósuló tájékoztató tevékenység korlátozása, az azzal kapcsolatos generális tilalmak megfogalmazása egyben az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt jogok és kötelezettségek korlátozása, következik az alkotmányos rendelkezést kibontó törvényi alapelvekből is. Az Mttv. 5. §-ában foglalt alapelve szerint „a Magyarország területén élőknek, illetve a magyar nemzet tagjainak tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz fűződő joga, illetve ezzel összefüggésben a demokratikus társadalmi nyilvánosság kialakulása és megerősödése kiemelkedő alkotmányos érdek”. Az Smtv. 10. § (1) bekezdése kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van arra, hogy megfelelően tájékoztassák a helyi, az országos és az európai közélet ügyeiről, valamint Magyarország polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről. A médiarendszer egészének feladata a hiteles, gyors, pontos tájékoztatás ezen ügyekről és eseményekről.”
[14] Az Mttv. és az Smtv. hivatkozott rendelkezéseinek intézményi oldalán a média áll, amelyen keresztül a helyi önkormányzat különböző eszközökkel (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, hirdetés, stb.) tájékoztat a közérdekű ügyekről, ezzel is biztosítva, hogy a közérdekű információk teljessége nyilvánosságra kerüljön.
[15] A szabad tájékoztatás és tájékozódás másik oldalán a közönség, a közösség áll, akiknek a demokratikus közvélemény kialakulása érdekében joguk van a megfelelő tájékoztatáshoz és ezzel együtt igényük, szükségük is van arra, hogy a közérdekű információkat megszerezzék. Jogaik és kötelezettségeik megfelelő gyakorlása, önálló véleményük (amelyek összessége a demokratikus közvélemény) kialakítása, döntési helyzetbe hozásuk nem képzelhető el megfelelő, sokszínű tájékoztatásuk nélkül, amelynek egyik meghatározó eleme a kormányzati intézkedések hátterének, indokainak közvetlen forrásból való megismerhetősége.
[16] Ha a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jogot, beleértve az annak részét képező önkormányzati tájékoztató tevékenységet a jogalkotó korlátozza, azzal a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérül. Ebből adódóan szükséges és kívánatos, hogy a jogalkotás ne az információszerzés és a véleményformálás ellen hasson, hanem éppen ellenkezőleg, annak minél szélesebb körű kiteljesedését szolgálja, ez felel meg ugyanis az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt szabad tájékoztatásnak.
[17] Az önkormányzat hirdetési-tájékoztatási tevékenységének vizsgálatával összefüggésben a Bizottság arra is figyelemmel volt, hogy a népszavazási kérdéssel Szervező célja vélhetően annak megakadályozása, hogy egy önkormányzat kampánya ráépüljön valamelyik jelöltére, jelölő szervezetére, ezzel indokolatlan előnybe hozva azt. Ezen szervezői cél azonban megvalósult, mert ilyen tilalom a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt alapelv értelmezéséből is levezethető, ahogyan azt a Kúria eseti döntéseiben meg is tette. A joggyakorlat által kimunkált álláspont szerint a helyi önkormányzat Alaptörvényben meghatározott feladatköréből adódó tájékoztatási jogának, lehetőségének korlátját jelenti a választási kampányidőszak, amely időszakban a tájékoztatás csak a Ve. keretei között gyakorolható. Mindezt Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzatának választási kampány idején folytatott tájékoztató tevékenységének értékelésével foglalkozó Kvk.IV.37.360/2014/2. számú kúriai határozat az alábbiak szerint tartalmazza „[a] kampányidőszak alatt a jelöltek és a jelölő szervezetek a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt esélyegyenlőségének érvényesítése érdekében az állami, illetve az önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell attól, hogy a pártok szabad versengésébe beavatkozzanak [BH 2014/12/379., Kvk.IV.37.360/2014/2.]. A Ve. e szabálya lényegében a pártok esélyegyenlőségének a követelményét rögzíti a választási eljárás során. A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok választópolgári támogatottságért való versengése. A demokrácia egészséges működése nem képzelhető el politikai pluralizmus és a pártok politikai küzdelemben való esélyegyenlősége nélkül. Az azonos feltételeket tartalmazó jogi keret garantálja az állam semlegességét a politikai pártok küzdelmében [BH 2014/12/379., Kvk.IV.37.360/2014/2.]”.
[18] A helyi önkormányzat tájékoztató tevékenysége során számos eszközt használ, így pl. a politikai reklámot, társadalmi célú reklámot, kiadványt, sajtótermékekben közzétett hirdetést, plakátot, stb.
[19] A „önkormányzati hirdetés” jogszabályban nem definiált fogalma azonban felvet olyan egyértelműségi problémát, amelynek értelmezése az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdését is érintheti.
[20] Az önkormányzati hirdetés tárgykörének tág értelmezése alapján a fogalomba beleérthető a politikai tartalmú, a társadalmi célú, vagy bármilyen egyéb célból (például álláshirdetés) közzétett hirdetés, figyelemfelhívás, tájékoztatás. Ha az értelmezés során a Ve. 146. §-ában meghatározott, politikai hirdetés fogalmát tekintjük kiinduló pontnak, amely az előbbitől egy jóval szűkebb körű meghatározás, hirdetésnek kizárólag a jelöltet, jelölő szervezetet népszerűsítő ellenérték fejében sajtótermékben vagy filmszínházban közzétett tartalmat kell tekinteni. A hirdetés fogalmának ezen többféle értelmezése egészen eltérő eredményre vezethet, mivel a tág értelmezés esetén a tilalom a kommunikáció lényegesen nagyobb körét érinti, mint a Ve. analógiáján alapuló értelmezés.
[21] A fenti tágabb értelmezés esetén egy érvényes és eredményes népszavazás az önkormányzati hirdetések, tájékoztatások tilalmát jelentené a médiaszolgáltatás műsorszámaiban, a választási kampányidőszakban. A hirdetések tartalmától függetlenül, a kezdeményezés szerinti általános korlátozással azonban olyan hirdetések, tájékoztatások is a tilalom hatálya alá kerülnének, amelyeknek nincs közük a választáshoz. E körben utal a Bizottság a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (2) bekezdésére, amelyben rögzítésre került, hogy a helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. A közakarat képzésének elengedhetetlen feltétele a tájékoztatás, hiszen a helyi önkormányzatok működésével, tevékenységével, a település működtetésével összefüggésben számos közérdeklődésre számot tartó, illetve a helyi lakosság jogait, kötelezettségeit érintő körülmény, történés merül fel folyamatosan. Az Ötv. 13. § (1) bekezdése példálódzó felsorolást tartalmaz a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatokról, melyek közül a fentiekre figyelemmel említhető a településüzemeltetés, az egészségügyi alapellátás, környezet-egészségügy, óvodai ellátás, kulturális-, szociális és gyermekjóléti szolgáltatások, polgári védelem, helyi közfoglalkoztatás. A fenti tágabb értelmezés szerint a megalkotandó törvényi szabályozás az ilyen, vagy egyéb tárgyú (pl. álláshirdetés) sajtóhirdetéseket is tilalmazná.
[22] A Bizottság álláspontja szerint, noha a kezdeményezés nem teljes mértékben kívánja megtiltani a hirdetések használatát az önkormányzati kommunikáció során, hanem a hirdetések alkalmazását kívánja időszakosan szűkíteni, eredményét tekintve azonban olyan jogalkotási kötelezettség fakad a kérdésből, amely végső soron a tájékoztatáshoz való jog széleskörű, az elérni kívánt céllal aránytalan korlátozását valósítja meg. A közcélú tájékoztatás esetében az elsődleges szempont, hogy a szükséges információk a lehető legnagyobb közönségarányhoz jussanak el. Éppen ezért a kommunikációs eszközök megválasztását és az alkalmazás módját is ezen szempont kell, hogy meghatározza. Mivel a kérdésben foglalt kötelezés a hirdetésnek, mint kommunikációs eszköznek nem olyan alkalmazását célozza, hogy az a demokratikus közvélemény biztosításának érdekében a polgárok minél szélesebb köréhez jusson el, a kérdésben foglalt korlátozás az Alaptörvény IX. § (2) bekezdésének sérelmét valósítja meg.
[23] A kezdeményezés azzal, hogy médiaszolgáltatásban nem tenné lehetővé az önkormányzatok számára a hirdetéseket, az önkormányzatoknak az állampolgárok tájékoztatására vonatkozó kötelezettsége teljesítését akadályozza. Egy ilyen intézkedés a polgárok részéről azzal a következménnyel jár, hogy a számukra szükséges, többek között a kötelezettségeik gyakorlására vonatkozó információkról műsorszámokból nem tájékozódhatnának, vagyis a kezdeményezés alapján szűkülne azoknak a felületeknek a száma, amelyek eddig biztosították számukra az információkhoz való hozzáférést, korlátozva ezzel a tájékoztatáshoz való jogukat.
[24] A Bizottság rögzíti továbbá, hogy az önkormányzati hirdetés tilalma a kérdés alapján nemcsak a helyi, hanem a nemzetiségi önkormányzatokra is vonatkozna, amelyek vonatkozásában kiemelést érdemel ennek értékelése alkotmányos státuszuk szempontjából. A Nemzeti Hitvallás rögzíti, hogy „a velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők.” Az Alaptörvény XXIX. cikke normatív szinten is rögzíti a nemzetiségek államalkotó státuszát, továbbá jogukat arra, hogy helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. Az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése garantálja részvételüket az Országgyűlés munkájában. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén az országos nemzetiségi önkormányzatok kampányidőszakban nem hívhatnák fel a nemzetiségi választópolgárokat médiaszolgáltatásban a nemzetiségi regisztrációra, a választáson való részvételre, illetve semmilyen más (pl. országos nemzetiségi majális) hirdetést nem tehetnének közzé. Ez az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdéséből eredő tájékoztatáshoz való joguk, illetve kötelezettségük mellett felveti az említett cikkek sérelmét is az azokban foglalt státusz és jogok érvényre juttatásához szükséges eszközök indokolatlan korlátozása miatt.
[25] Az előzőekre tekintettel megállapítható, hogy a népszavazási kérdés céljának megvalósulásához az Alaptörvény módosítására lenne szükség. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján azonban nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magában Alaptörvény módosítást. A Kúria ennek megfelelően Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében rögzítette, hogy „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye”.
[26] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]
[27] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.
[28] Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése tiltja tehát az olyan országos népszavazás kezdeményezését, amelynek eredményeképp a jogalkotó az országgyűlési képviselők, az európai parlamenti képviselők vagy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvények tartalmának módosítására kényszerülne. A jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés alapján a Bizottság azt vizsgálta, hogy a bevezetni kívánt megjelenési tilalom érinti-e valamely közjogi választásról szóló törvény tartalmát, és így annak módosítása az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik-e.
[29] Az Alaptörvény rendelkezései alapján az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. E rendelkezéseket a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok kapcsán az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, az országgyűlési képviselők vonatkozásában a 2. cikk (1) bekezdése, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztás tekintetében pedig a 35. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
[30] A fent említett közjogi választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani.
[31] Fentieket igazolja a Ve. úgynevezett sarkalatossági záradéka, amely utal az Alaptörvénynek az egyes választástípusokra vonatkozó sarkalatos szabályozási kört meghatározó rendelkezéseire. Az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül – a Ve. 354. § (1) bekezdés értelmében, az ott meghatározott szakaszok kivételével – a Ve. Általános része (I-XII. fejezet), valamint az 1-6. melléklete. A kivételek között nevesített. 3. § 9a. pont, 146. § a) pont, 147-147/F. §, és 74. alcím az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése alapján is sarkalatosnak minősül. A Ve. 354. §-a továbbá sarkalatosnak minősíti az országgyűlési képviselők választására, a helyi önkormányzati és polgármesterek választására, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó XIII-XV. különös részi fejezeteket is. A sarkalatosság kimondásán túl az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 35. cikk (1) bekezdésére utaló törvényi rendelkezések egyúttal azt is deklarálják, hogy a Ve. az Alaptörvény szerinti értelemben a nemzetiségi önkormányzati képviselők, az országgyűlési képviselők, illetve a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvénynek minősül.
[32] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 96/2017. számú NVB határozatára is – rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[33] A kérdés kifejezetten a Ve. módosítására kívánja kötelezni az Országgyűlést, és az abból származó jogalkotási kötelezettség egyértelműen a választási kampány szabályait tartalmazó Általános rész VIII. fejezete rendelkezéseinek módosítását tenné szükségessé. Ahhoz, hogy jelen kezdeményezés célba érjen, a Ve. általános részi rendelkezéseinek olyan kiegészítésére lenne szükség, amely a közjogi választásokhoz kapcsolódó választási kampányidőszakokban tiltaná meg önkormányzati tájékoztató tartalmak megjelenését.
[34] A fentiekre tekintettel a kérdésben tartott országos népszavazás eredménye tehát kizárólag a Ve. tartalmának módosításával lenne végrehajtható, ennél fogva pedig a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért a kérdés népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[35] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[36] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[37] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[38] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá továbbá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[39] A választópolgári kérdés-egyértelműség és a kezdeményezésben szereplő önkormányzati hirdetés műsorszámban való megjelenésével kapcsolatban a Bizottság a következő megállapításokat teszi.
[40] A műsorszám fogalmát az Mttv. és az Smtv. definiálja. Az Mttv. 1. § (1) bekezdése két nagy csoportra bontja a hatálya alá tartozó alapvető szolgáltatási kört: az egyik a médiaszolgáltatás, a másik a sajtótermék. A két különböző szolgáltatás nyújtóját összefoglalóan médiatartalom-szolgáltatónak nevezi a törvény. Médiaszolgáltatás esetén a szolgáltatás tárgya a műsorszámok sorozata, a szolgáltatás nyújtására pedig kizárólag elektronikus hírközlő hálózat útján kerülhet sor. Az Mttv. 203. § 47. pontja, illetőleg az Smtv. 1. § 3. pontja szerint műsorszám a hangok, illetőleg hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata, mely egy médiaszolgáltató által kialakított műsorrendben vagy műsorkínálatban önálló egységet alkot, és amelynek formája és tartalma a rádiós vagy televíziós médiaszolgáltatásokéhoz hasonlítható.
[41] A kérdésben szereplő „hirdetés” fogalma azonban többféle értelmezési lehetőséget is felvet. A szó köznapi értelmében a hirdetés alatt elsődlegesen a sajtótermékben megjelenő hirdetés értendő, amely általában egy állóképet jelent. Műsorszámban, figyelemmel az Mttv. fogalomhasználatára, a reklámhoz hasonló jellegű tartalom megjelenése értelmezhető, amelynek fizikai jellemzője, hogy hangok, illetve hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata és a médiaszolgáltatás nézőjére, illetve hallgatójára kíván hatást gyakorolni. Ezek viszont nem a sajtóban megjelenő hirdetésnek, hanem a reklámnak, a politikai reklámnak, a társadalmi célú reklámnak és a közérdekű közleménynek a jellemző vonásai. Mindezekre tekintettel nem világos, hogy a kérdésben szereplő „hirdetés” fogalom alatt pontosan mi értendő, a fentiekben említett reklám, a politikai reklám, a társadalmi célú reklám és közérdekű közlemény vagy a sajtótermékekben megjelenő, köznapi értelemben vett hirdetés is, esetleg a kezdeményezés célja egy új fogalom bevezetése.
[42] A kérdés sem arra nem ad útmutatást, hogy a tipikusan sajtótermékben közzétett hirdetésnek a műsorszámban való megjelenítése hogyan lenne értelmezhető, sem arra, hogy amennyiben a hirdetés fogalmát kívánja a köznapitól eltérően meghatározni, az pontosan milyen tartalommal bírna. Ebből kifolyólag a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy pontosan mi az, aminek a műsorszámban való közzétételét választási kampányidőszak alatt meg kellene tiltani. A jogalkotó számára pedig az nem világos, hogy mi az a tartalom, amelynek a közzétételének tilalmára vonatkozóan a kezdeményezés szerinti szabályt meg kellene alkotnia.
[43] További, a választópolgári egyértelműség körében értékelhető tényező, hogy a kérdés megfogalmazása a műsorszámban való megjelenés vonatkozásában korlátozná az önkormányzati hirdetés közzétételét választási kampányidőszakban. Ez, figyelemmel az Mttv. rendelkezéseire azt jelenti, hogy a kezdeményezés az osztott képernyős reklámra, a virtuális reklámra és a termékmegjelenítésre vonatkozik, ugyanis ezek azok amelyek magában a műsorszámban jelennek meg. A kezdeményezés alapján tehát a jogalkotó olyan szabály megalkotására köteles, amely alapján csak az osztott képernyős reklám, virtuális reklám vagy termékmegjelenítés közzététele a cél. A műsorszám megszakításával vagy két műsorszám között közzétett tartalom esetében a kezdeményezés szerinti kötelezés már nem értelmezhető, mivel ebben az esetben a tartalom nem a „műsorszámban” jelenik meg.
[44] Míg a jogalkotó számára a kezdeményezés jelen megfogalmazása egyértelmű jogalkotási kötelezettséget keletkeztet, a választópolgár számára nem feltétlenül evidens a különböző reklámtípusok ismertetőjegyeinek az Mttv. szerinti cizellált ismerete. A kérdés a választópolgárok többsége számára könnyen hordozhatja azt a tartalmat, hogy az arra adott „igen” válasszal azt támogatják, hogy minden, tehát a műsorszámban, a műsorszámok között és a műsorszámok megszakítása után közölt tartalomra vonatkozzon a kezdeményezés szerinti korlátozás. Ezt viszont azt eredményezi, hogy nem lesz összhang a választópolgári támogatással elérni kívánt cél és a jogalkotó számára, a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség tartalma között, mely az egyértelműség sérelmére ható körülmény.
[45] A fentieken túl a népszavazási kezdeményezésből számos olyan eredmény, illetve korlátozás is származik, amely a választópolgárok számára a kérdés megfogalmazása alapján nem világos, illetve nem előrelátható.
[46] A Bizottság – az önkormányzat tájékoztatási tevékenységével kapcsolatban, a III. részben kifejtettekre tekintettel – rögzíti, hogy az önkormányzatnak a helyi közhatalom szerveként nem csak joga, hanem kötelessége is a választópolgárok tájékoztatása. E közcélú és közérdekű tájékoztatási kötelezettség kiterjed a feladat- és hatáskörébe tartozó feladataira, tevékenységeire. Az önkormányzatok alkotmányos feladat- és hatásköreit az Alaptörvény 32. cikk sorolja fel, így a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között például: rendeletet alkot, határozatot hoz, önállóan igazgat, meghatározza költségvetését, amely alapján önállóan gazdálkodik, dönt helyi adók fajtájáról és mértékéről, gyakorolja a tulajdona tekintetében a tulajdonost megillető jogokat.
[47] Mindezek alapján megállapítható, hogy az önkormányzatok alkotmányos feladat- és hatásköreiből eredő kötelezettsége és az ahhoz kapcsolódó tájékoztatási tevékenység rendkívül szerteágazó területet ölel fel, amelyek már egyes önkormányzatok között is eltérést mutathatnak. Ahhoz, hogy a választópolgárok egy helyi relevanciájú eseményről (pl. eb oltásról, lomtalanításról, közlekedés rendjét érintő változásról, ügyintézés rendjéről) értesülhessenek, elengedhetetlen az, hogy a helyi közhatalmi szerv tájékoztatási jogával élhessen. Ezek alapján a kérdés a hirdetés fogalmának tágabb értelmezése esetén azért megtévesztő a választópolgárok számára, mert az téves képzetet kelti, hogy jelen kezdeményezés támogatása a választási kampányidőszak alatt kizárólag a politikai tartalmú üzenetek tilalmát érintené, holott az önkormányzatok összes közcélú és közérdekű kommunikációs tevékenységének korlátozását jelentené.
[48] A fentiekhez hasonló, indokolatlan és vélhetően a Szervező szándékával nem egyező korlátozás merülne fel a nemzetiségeknek a médiatartalom-szolgáltatással összefüggő jogai vonatkozásában is. A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Nektv.) 44-49. §-ai szólnak a nemzetiségek médiatartalom-szolgáltatással összefüggő jogairól. A Nektv. 44. §-a rögzíti, hogy a nemzetiségeknek joguk van az információkhoz való - saját anyanyelvükön történő - szabad hozzáféréshez és azok továbbadásához, a tömegkommunikációs eszközök útján való - anyanyelvükön történő - tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz, médiaszolgáltatás és sajtótermék eléréséhez és terjesztéséhez. Magyarországon közszolgálati médiaszolgáltatás működik a nemzetiségi közösségek megőrzése és megerősítése, anyanyelvük és kultúrájuk ápolása, gazdagítása, a nemzetiségek kulturális igényeinek kielégítése céljából. A 45. § szerint az Mttv. 99. §-ának keretei között biztosítandó a nemzetiségek saját anyanyelvükön való tájékoztatása érdekében rendszeresen jelentkező nemzetiségi közszolgálati (rádiós és audiovizuális) műsorszámok készítése és közzététele, továbbá, hogy a nemzetiségi közszolgálati műsorszámok lehetőség szerint az érintett közösség tagjai többsége számára elérhető módon és időpontban kerüljenek közzétételre, úgy, hogy az adott nemzetiség által lakott valamennyi releváns régióban elérhető legyen a szolgáltatás.
[49] Amennyiben valamelyik Nektv.-ben elismert nemzetiség országos önkormányzat valamiféle nemzetiségi hirdetést (például nemzetiségi regisztrációra, vagy választási mobilizációra való felhívást) akarna közzétenni, úgy egy jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében minden médiatartalom-szolgáltatásban e joga – a választási kampányidőszakban – korlátozás alá esne. A kérdés tartalmának e vonatkozása a választópolgárok számára azonban önmagában megfelelő jogi ismeretek nélkül nem beazonosítható.
[50] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[51] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[52] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[53] A határozat az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésén, a IX. cikk (2) bekezdésén, a XXIX cikk (3) bekezdésén, a 2. cikk (1) bekezdésén, a 31. és 32. cikkén, a 35. cikk (1) bekezdésén, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a 139. §-án, a 146. §-án, a 354. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, Nektv. 44-49. §-án, az Ötv. 2. § (2) bekezdésén, a 13. § (1) bekezdésén, az Mttv. 1. § (1) bekezdésén, az 5. §-án, a 203. § 47. és 60. pontján, az Smtv. 1. § 3. és 6. pontján, a 10. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke