A Nemzeti Választási Bizottság
111/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Momentum Mozgalom (1077 Budapest, Rózsa u. 22.) párt (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény 22. § (2) bekezdés a) pontját, amely alapján ha a legfőbb ügyész megbízatása a megbízatási időtartam leteltével szűnik meg, akkor a legfőbb ügyészi jogköröket az új legfőbb ügyész megbízatása kezdetéig gyakorolhatja?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. október 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2017. szeptember 20-án 14 óra 39 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 26 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 26 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-128653/2017. számú, 2017. szeptember 19-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az országos népszavazással összefüggésben a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában szabályozott, az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét, amely tartalmilag megegyezik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában foglaltakkal. A 25/2004. (VII. 7.) AB határozat megállapította: „Az Alkotmány szabálya szerint már nem csak személyi kérdésekben való döntésekről nem lehet országos népszavazást tartani, hanem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási (szervezet-átalakítási, szervezetmegszüntetési) kérdésekről sem. Olyan következtetésre nem lehet jutni az Alkotmány szövege alapján, hogy a tilalom csupán valamely szerv belső szervezetének átalakítását érintő kérdésre vonatkozik. Az Alkotmány szervezetalakítás alatt nem csupán valamely szerv belső szervezetének megállapítását érti, hanem a szerv létrehozását vagy átalakítását is. Az OVB-nek, illetve az Alkotmánybíróságnak ezért esetről esetre kell eldöntenie, hogy a népszavazást kezdeményező által megfogalmazott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdés-e.” [25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 384.]
[8] Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdések vonatkozásában az Alkotmánybíróság 163/2010. (IX. 15.) AB határozatában (a továbbiakban: AB határozat) megállapította továbbá, hogy „a népszavazási kérdés alapján a választópolgároknak egy olyan értelmű törvény meghozataláról kell állást foglalniuk, amely megváltoztatná az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására vonatkozó jelenlegi szabályokat. A kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [163/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát egy tisztség betöltése vonatkozásában a megbízatás, illetve megválasztás módja szervezetalakítási kérdés, amelyből következik, hogy a megbízatás tényleges megszűnésével kapcsolatos szabályok is az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintendőek.
[9] Az Alkotmánybíróság hivatkozott álláspontja alapján a Nemzeti Választási Bizottságnak esetileg kell eldöntenie, hogy az adott népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és/vagy szervezetalakítási kérdés-e.
[10] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üsztv.) 22. § (2) bekezdés a) pontját, amely szerint a legfőbb ügyész a legfőbb ügyészi jogköröket az új legfőbb ügyész megbízatása kezdetéig gyakorolja, ha megbízatása a megbízatási időtartam leteltével szűnt meg.
[11] Az Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdése szerint a legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanezen § (7) bekezdése szerint az ügyészség szervezetének és működésének, a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait, valamint javadalmazásukat sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény tartalmazza tehát az ügyészség szervezetének és működésének, valamint az ügyészek jogállásának legfontosabb szabályait – így különösen az ügyészség funkcióját, a legfőbb ügyész megbízatásának keletkezését, beszámolási kötelezettségét, továbbá az ügyészségi szervezetrendszer kialakításának alapvető rendező elveit –, míg a részletes szabályok megállapítását sarkalatos törvényre bízza.
[12] Az Üsztv.-ben foglalt ügyészi hatáskörök gyakorlása során érvényesül az ügyészség hierarchikusan felépített, szigorú alá-fölérendeltségen alapuló szervezetrendszere, amely az egyes szintek vonatkozásában igazodik a bírósági szervezetrendszerhez. A legfőbb ügyész a feladata ellátásához széles körű jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben szervezeti függetlenségét és funkcionális önállóságát is biztosítja. A függetlenség garanciája a legfőbb ügyész kilenc évre történő megválasztása az Alaptörvény által szabályozottan. Ez az időtartam azonos a legfőbb bírói szerv, a Kúria elnökének megbízatási idejével, és hosszánál fogva erősíti a legfőbb ügyész autonómiáját a kormányzati ciklusváltásokkal szemben. Kiemelendő továbbá, hogy a főbb közjogi méltóságokhoz hasonlóan – így különösen az Alkotmánybíróság elnöke, a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, illetve az Állami Számvevőszék elnöke – a legfőbb ügyészt az Országgyűlés kétharmados többséggel választja meg.
[13] Az Üsztv. a legfőbb ügyész kiemelt közjogi jelentőségére figyelemmel tételesen meghatározza a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének egyes eseteit és az ezekhez kapcsolódó részletes szabályokat a „8. A legfőbb ügyész és a legfőbb ügyész helyettes megbízatásának megszűnése” alcím alatt. Az Üsztv. 22. § (1) bekezdés a) pontja alapján a legfőbb ügyész megbízatása megszűnik a megbízatási időtartam [Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdés] leteltével. Az Üsztv. 22. § (2) bekezdés a) pontja szerint, ha a legfőbb ügyész megbízatása az (1) bekezdés a) pontja alapján szűnt meg, a legfőbb ügyészi jogköröket az új legfőbb ügyész megbízatása kezdetéig gyakorolja. A törvény indokolása értelmében „az ügyészség alaptörvényi feladatának folyamatos ellátása olyan követelmény, amely nem teszi elfogadhatóvá, hogy az ügyészi szervezet hosszú ideig nélkülözze az elsőszámú vezetőjét. Elengedhetetlen, hogy az ügyészség vezetése akkor is teljes felhatalmazáson alapuljon és minden döntés meghozatalára kiterjedjen, ha a legfőbb ügyész megbízatása megszűnik, de nem kerül sor időben új legfőbb ügyész megválasztására.”
[14] Az Üsztv. jelen népszavazási kezdeményezés tárgyát képező, a legfőbb ügyész megbízatási idejével kapcsolatos rendelkezése a tisztség megszűnésének egy – a megbízatási időtartam leteltével kapcsolatos – esetére vonatkozik, amely alapján a volt legfőbb ügyész mindaddig gyakorolja a legfőbb ügyészi jogköröket, amíg az új legfőbb ügyész hivatalba nem lép. Az Üsztv. ezen rendelkezése a megbízatási idő leteltét követően is csorbítatlanul gyakorolható jogkörgyakorlás megszűnését, tehát a tisztség gyakorlásának tényleges megszűnését jelenti.
[15] Mivel az AB határozat a „tisztség betöltésének módjára” vonatkozó szabályozást szervezeti döntésnek minősítette, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos szabályoknak is hasonló megítélés alá kell esniük.
[16] A megbízatási időtartam leteltéhez mint megbízatás megszűnési okhoz elválaszthatatlanul tapad a feladatellátás folyamatosságának fenntartását szolgáló további joggyakorlás követelménye. Ez ugyanis nem csupán jog, hanem a törvény megfogalmazása alapján – „gyakorolja” – kötelesség is a korábbi legfőbb ügyész számára, amelyről a megbízatás megszűnésére tekintettel lemondani sem tud. E megbízatás megszűnési mód specialitása tehát – az Üsztv. 22. § (2) bekezdés d) pontja szerinti hetvenedik életév betöltésével együtt -, hogy az nem jár együtt a legfőbb ügyészi jogkörök gyakorlásának megszűnésével.
[17] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés tárgyában megtartandó eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek egy olyan sarkalatos törvényben foglalt rendelkezést kellene hatályon kívül helyeznie, amely a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos, és mint ilyen, az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozik.
[18] Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja tiltja az országos népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésben, így jelen kérdés népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás vizsgálata]
[19] Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „Az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint „A választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: (…) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás”.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [56/2013. és 113/2015. NVB határozat].
[21] A Bizottság e körben kíván utalni az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtett – jogi érvelésére, mely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
[22] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak az, hogy Szervező országos népszavazási kezdeményezése – nyilatkozatai alapján nem titkoltan – valójában egyetlen közjogi tisztséget, a legfőbb ügyészi tisztséget jelenleg betöltő személy jogkörei gyakorlásának korlátozására irányul oly módon, hogy kifejezetten meghatározza, hogy e személy megbízatásának a megbízatási időtartam leteltével történő megszűnése esetén ne gyakorolhassa az e tisztségéből eredő jogköreit. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és kiemelkedő szerepével nem egyeztethető össze az a szervezői magatartás, amely a népszavazás jogintézményét és a választási szerveket egyetlen személy elleni fellépésként használja. Szervező magatartása valójában a jogintézménynek a népszavazáshoz való jogtól eltérő célú használására irányul, nem élvezhet törvényi védelmet, ezért akadályát képezi a népszavazásra feltenni kívánt kérdés hitelesítésének. Kiemelendő továbbá, hogy a jogalkotó a legfontosabb közjogi méltóságok – így különösen a Kúria, illetve az Állami Számvevőszék elnöke – esetében a megbízatási időtartamokat összehangoltan szabályozza, így indokolatlan a szabályozást kizárólag a legfőbb ügyész esetén módosítani.
[24] Az Alkotmánybíróság az előzőekben már hivatkozott 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kiemelte, hogy „közjogi értelemben nem tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak az olyan kezdeményezői magatartás, amely ugyanabban a tárgykörben egymást rövid időszakon belül követő újabb és újabb népszavazásra bocsátandó kérdések hitelesítésére irányul.” [18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH I. 212, 226]
[25] A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság által felvetett jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményével kapcsolatban a Knk.VII.37.520/2017/2. számú végzésében megjegyezte, „hogy az olyan szervezői magatartás, amely az érdemben azonos tartalmú, ám szövegszerűen némiképp eltérő népszavazási kérdések hitelesítésére irányul, alappal vetheti fel ezen alapelv sérelmét. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése ugyan nem zárja ki, hogy ugyanazon szervező ugyanazon tárgykörben több, különböző módon megfogalmazott népszavazási kérdést nyújtson be, ugyanakkor e jogszabályhely tág értelmezése visszaélésszerű joggyakorlatot sem eredményezhet. A népszavazási kérdések hitelesítésére vonatkozó eljárás célja ugyanis nem az, hogy a hitelesítésre feljogosított NVB, vagy a hitelesítést felülvizsgáló Kúria a szervező érdemben azonos tartalmú kérdései közül kiválassza a hitelesítésre alkalmasat. A szervező feladata és felelőssége, hogy egy adott népszavazási tárgykörben olyan kérdést fogalmazzon meg, amely a kérdéssel szemben támasztott alkotmányos és egyéb jogszabályi feltételek alapján a hitelesítést lehetővé teszi.”
[26] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint felveti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorláshoz való jog sérelmét és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során egyidejűleg azonos témakörben, érdemben azonos cél elérésére 3 darab népszavazási kezdeményezés, úgynevezett kérdéssorozat kerül benyújtásra úgy, hogy az egyes kérdések között csekély mértékű, kizárólag a kérdések megszövegezésével kapcsolatos különbség áll fenn.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság rávilágít arra, hogy az Nsztv. 8. § (1) bekezdésének célja, amely alapján ugyanazon tárgykörben több országos népszavazási kezdeményezés eljárása is folyhat, nem az, hogy a Szervező ugyanazt a kérdést több különböző módon megfogalmazva nyújthassa be és a választási bizottságra bízza annak eldöntését, hogy melyik variáció felel meg az Alaptörvény és az Nsztv. követelményeinek. A rendelkezés mögötti jogalkotói szándék, hogy az ország sorsát érintő ügyekben egyidejűleg több, különböző szervező is lehetőséget kapjon népszavazás kezdeményezésére úgy, hogy közülük az élvez majd elsőbbséget, akinek elsőként sikerül összegyűjteni kezdeményezése támogatására a szükséges számú érvényes aláírást.
[28] Fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének e) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alapelvbe ütközik, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontján, a 29. cikk (4) és (7) bekezdésein, az Üsztv. 22. § (1) bekezdés a) pontján és a (2) bekezdés a) pontján, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, az Nsztv. 8. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke