A Nemzeti Választási Bizottság
111/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hajdú Miklós magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül Magyarország 2012 január 1-jén hatályba lépett és többször módosított Alaptörvényét és helyette ismét léptesse hatályba a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított 1949. évi XX. törvényt annak 2011. december 31-én hatályos szövegével és az ennek végrehajtásához szükséges törvényekkel, azzal, hogy ezek mindaddig maradjanak hatályban, amíg az Országgyűlés új Alkotmányt alkot?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. március 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. január 19-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve huszonnyolc választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül huszonöt megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata
[6] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a választópolgárok az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerinti érvényes és eredményes népszavazáson fejthessék ki véleményüket azzal kapcsolatban, hogy egyetértenek-e azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül Magyarország Alaptörvényét és helyette léptesse hatályba a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt annak 2011. december 31-én hatályos szövegével, valamint az ennek végrehajtásához szükséges törvényekkel azzal, hogy ezek mindaddig maradjanak hatályban, amíg az Országgyűlés új Alkotmányt nem alkot.
[7] Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ennek oka – ahogy arra az Alkotmánybíróság 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy „[a]z Alkotmány mint alaptörvény, amely az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, csak az Alkotmány rendszerén belül, az Alkotmány által feljogosított alkotmányozó hatalom által, az Alkotmányban meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. (…) A szervezeti azonosság ellenére az Alkotmány rendelkezései alapján különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között Az Alkotmány (…) rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány – választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem módosítható.” (ABH 1999, 251, 261.)
[9] Az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[10] Amennyiben egy, a jelen népszavazási kezdeményezés alapján tartott érvényes és eredményes népszavazáson az „igen” válaszok kerülnének többségbe, az egyidejűleg kettő kötelezettséget róna az Országgyűlésre: először is hatályon kívül kellene helyeznie a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvényt, másodszor újra „hatályba kellene léptetnie” a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt a 2011. december 31-ei időállapotának megfelelő szövegezéssel. Az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlést nem mint törvényhozó hatalomra, hanem mint alkotmányozó hatalomra kíván kötelezettséget róni, alkotmányozás azonban a fentiekben ismertetettek alapján országos népszavazással nem kényszeríthető ki.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság e körben megjegyzi, hogy bár az Alaptörvény szóban forgó tiltó rendelkezése az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést említ, de a kevesebbről a többre következtetés (argumentum a minore ad maius) elve alapján az Alaptörvény egészének hatályon kívül helyezése, illetve (ehelyett új) Alaptörvény/Alkotmány elfogadása is értelemszerűen a tilalom hatálya alá esik.
[12] A fent kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik és ennek alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[13] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[14] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[15] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[16] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés két alkérdésből áll, hiszen népszavazási kezdeményezés célja, hogy a választópolgárok népszavazáson dönthessenek egyfelől arról, hogy az Országgyűlés helyezze-e hatályon kívül Magyarország Alaptörvényét, másfelől arról, hogy helyette a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt annak 2011. december 31-én hatályos szövegével léptesse újra hatályba, az ennek végrehajtásához szükséges törvényekkel, azzal, hogy ezek mindaddig maradjanak hatályban, amíg az Országgyűlés új Alkotmányt nem alkot. Erre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés egyértelműség kapcsán először azt vizsgálta, hogy jelen népszavazási kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy Szervező kezdeményezése több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
[18] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[19] A Bizottság megállapítja, hogy bár a részkérdések összefüggenek egymással (hiszen alaptörvény/alkotmány nem helyezhető hatályon kívül anélkül, hogy azzal egyidejűleg helyette egy új alaptörvény/alkotmány lépjen hatályba), de a részkérdések két, jól elhatárolható és egymásból nem feltétlenül következő jogalkotásra kötelezést foglalnak magukban. Előfordulhat ugyanis, hogy a választópolgár egyetért azzal, hogy a jelenleg hatályos Alaptörvény hatályon kívül kerüljön, de azzal már nem feltétlenül ért egyet, hogy a hatályon kívül helyezéssel egyidejűleg éppen a második alkérdésben említett normaszövegű Alkotmány lépjen hatályba. Márpedig a két részkérdésben való önálló állásfoglalásra a kezdeményezés jelen megfogalmazása alapján a választópolgároknak nincs lehetősége, így sérül a választópolgári egyértelműség követelménye, mivel az Alaptörvény hatályon kívül helyezése és az új alkotmány elfogadásáig a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény hatályba léptetése között nem áll fenn közvetlen okszerű kapcsolat. (Hasonlóan: 19/2021. NVB határozat, Indokolás [35]; 35/2021. NVB határozat, Indokolás [33])
[20] A Bizottság megítélése szerint a kérdés sérti továbbá a jogalkotói és a választópolgári egyértelműséget abból a szempontból is, hogy nem világos és egyértelmű, hogy Szervező pontosan mit is ért a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény „végrehajtásához szükséges törvények” alatt. Nem világos ugyanis, hogy Szervező a végrehajtáshoz szükséges törvények alatt kizárólag az Alkotmány említett időállapotának megfelelő normaszövegében kifejezetten szereplő törvényekre gondol, vagy minden, az említett időállapotban hatályos törvényre, amely tágabb értelemben az Alkotmány végrehajtásához szükséges.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi továbbá, hogy még ha az elsőként említett értelmezést vesszük is alapul – a törvények nagy számára, valamint arra tényre figyelemmel, hogy mind az Alkotmány, mind az említett körbe tartozó törvények hosszabb ideje nincsenek hatályban – ennek az alkérdésnek a pontos tartalma és következményei a választópolgárok számára átláthatatlanok. Ha választópolgár nem képes átlátni a kérdéssel kapcsolatos döntésének valamennyi érdemi következményét, akkor pedig nem valósulhat meg az abban való felelős és tudatos döntéshozatal sem, hiszen a választópolgár nincs tisztában azzal, hogy pontosan miről szavaz.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. határozatok). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[23] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[24] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk 3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[25] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. §-án, valamint 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. február 27.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese