A Nemzeti Választási Bizottság
115/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy egynél több alkalommal senkit ne lehessen legfőbb ügyésszé megválasztani?
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. október 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. szeptember 20-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalat törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-128688/2017. számú, 2017. szeptember 19-én kelt határozatát, amelyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény), valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] A legfőbb ügyész megválasztásáról az Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „A legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Emellett ugyanezen cikk (7) bekezdése rögzíti, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.
[7] A fenti rendelkezés alapján a legfőbb ügyész jogállásáról, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üsztv.) rendelkezik.
[8] A legfőbb ügyészi tisztségre jelölt ügyésszel szemben az Alaptörvény nem határoz meg speciális követelményeket, ilyen az Üsztv.-ben sem található. A legfőbb ügyész vonatkozásában így az ügyészek kinevezési kritériumaira vonatkozó rendelkezéseket kell figyelembe venni a kérdés vizsgálatánál.
[9] Az ügyészségi szolgálati viszony kinevezéssel létesül, melynek feltételeit az Üsztv. 6. alcíme határozza meg. Eszerint ügyésszé azt az egyetemi jogi végzettséggel és jogi szakvizsgával rendelkező magyar állampolgárt lehet kinevezni, aki nem áll cselekvőképességet érintő gondnokság vagy támogatott döntéshozatal hatálya alatt. A katonai ügyészi kinevezés további feltétele, hogy a kinevezendő személy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tisztje legyen. Emellett a törvény meghatározott jogviszonyban szerzett korábbi szakmai tapasztalatot is megkíván (pl. alügyész, ügyész, bírósági titkár, bíró, ügyvéd, stb.). A kinevezést, illetve a megválasztást kizáró feltételek is azonosak az ügyészek és a legfőbb ügyész esetében. Ilyen kizáró feltétel például a büntetett előélet, vagy a korábbi bűncselekmény elkövetése miatti büntetés esetén a mentesítés utáni tilalmi időszak fennállása. Az ügyészekre és a legfőbb ügyészre vonatkozó kinevezési, illetve megválasztási tilalmak köre egyetlen tekintetben válik el, jelesül a felső korhatár vonatkozásában. E tekintetben azonban a különbséget nem az Üsztv. teremti meg, hanem az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdése, amely szerint az ügyész szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn, kivéve a legfőbb ügyészt. Erre tekintettel az Üsztv. kinevezési tilalomként határozza meg a nyugdíjkorhatár betöltését az ügyész számára, amely ugyanakkor a legfőbb ügyészre nem vonatkozik, ehelyett a törvény a megbízatás megszűnésének okai között rögzíti a hetvenedik életév betöltését.
[10] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a legfőbb ügyészi megbízatás keletkezésére vonatkozó alapvető szabályok az Alaptörvényben rögzítettek.
[11] A Kúria elsőként Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében foglalkozott egy Alaptörvényben rögzített Országgyűlés által választott közjogi tisztségviselő, jelesül a miniszterelnök újraválaszthatóságára vonatkozó korlátozás népszavazásra bocsáthatóságáról. E döntésében a Kúria olyan megállapításokat is tett, amelyek az Országgyűlés által választott más közjogi tisztségviselők megválasztására vonatkozó szabályokra is alkalmazhatóak. „Az Alaptörvény „Az Állam” cím alatt szabályozza az alkotmányos berendezkedés szempontjából legfontosabbnak ítélt állami szerveket és azok egymáshoz való viszonyát. Ezzel az Alaptörvény meghatározza az állami működés szervezeti kereteit.” [Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzés] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése rögzíti a hatalommegosztás elvét az állam működése során. Az 1. cikk (1) bekezdése szerint Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely a törvényhozó hatalmat gyakorolja. Az Alaptörvény a legfőbb ügyészt és az ügyészséget olyan intézményként nevesíti, amely független, és az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője [Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdés]. Az ügyészség a szélesebb értelemben vett igazságszolgáltatási hatalom része. Az igazságszolgáltatáshoz az ügyészség több feladattal is kapcsolódik, melyek közül az egyik legjelentősebb a büntetőeljárások során a vádemelés és a vádképviselet, amely egyben az ügyészség függetlenségének egyik összetevője is. Egy korábbi határozatában az Alkotmánybíróság akként fogalmazott, hogy „az igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége” [52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159, 161.]. Az ügyészség köteles az Alaptörvényben meghatározott feladatokat ellátni és gyakorolhatja az ott meghatározott jogokat. Az igazságszolgáltatás rendszerében a vád, a védelem és az ítélkezés funkciója elkülönül, amely közül az ügyészség a közvádlói szerepkört tölti be. Erről kizárólag az ügyészség rendelkezhet, e feladatának gyakorlása során az ügyész más szerv, így akár az Országgyűlés által sem utasítható.
[12] Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 3. § (1) bekezdése is rögzíti, hogy az ügyészség független, csak a törvényeknek alárendelt önálló szervezet. Vezetője a legfőbb ügyész, aki nem politikai, hanem szakmai vezető. A politikai vezetőkről rendelkező jogszabályok ugyanis a tisztség betöltéséhez nem írnak elő szakmai, végzettségi vagy gyakorlati feltételeket. Ezzel szemben a szakmai vezetők esetében a vezetővé válás szigorú kritériumrendszerét határozzák meg. Ahogy a [9] bekezdésben bemutatásra került, ugyanilyen feltételeket találhatunk a legfőbb ügyész esetében is.
[13] Az Alkotmánybíróság 3/2004. (II. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: AB határozat) több aspektusból vizsgálta a legfőbb ügyész függetlenségével kapcsolatos szabályokat a legfőbb ügyész interpellálhatóságának vizsgálata során, kiemelve a legfőbb ügyész és az ügyészség politikai függetlenségét az Országgyűléstől. Az AB határozat alapvetésként rögzítette, hogy a „legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek.” [3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48, 49.]
[14] Az Alaptörvény a legfőbb ügyész státuszára vonatkozóan csak a megbízatási idő alaptörvényi rögzítésében hozott változást a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényhez (a továbbiakban: Alkotmány) képest, így az AB határozat megállapításai alkalmazhatóak az Alaptörvény hatálybalépését követően is. Az AB határozat indokolásában kiemeli, hogy önmagában az a tény, hogy valamely közjogi pozícióba az Országgyűlés választ meg valakit, nem jelenti automatikusan azt, hogy a közjogi tisztséget betöltő személy az alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek. Az AB határozat kijelölte az ügyészség pontos helyét és szerepét az igazságszolgáltatásban. Annak ellenére, hogy a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja meg, sem a legfőbb ügyész, sem maga az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész ezért egyedi ügyben sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható, vagyis független és nincs politikai felelőssége, mivel hiányzik a politikai felelősség két alapvető eleme: a számon kérhetőség és szankcionálhatóság. Ez azonban nem érinti az Országgyűlés irányában fennálló közjogi, alkotmányjogi felelősségét.
[15] Az AB határozat indokolásában megállapította továbbá, hogy „Az ügyészség és a legfőbb ügyész feladatának ellátása során csak az Alkotmányra és más jogszabályokra kell, hogy tekintettel legyen; más szervnek vagy közjogi méltóságnak nincs alárendelve, tevékenységét nem más szerv általános irányítása alatt végzi, az ügyészeknek utasítást csak a felettes ügyész, illetve a legfőbb ügyész adhat, míg a legfőbb ügyész nem utasítható. Az Országgyűlés a legfőbb ügyészt csak általánosságban, az éves ügyészi beszámolón, illetve az interpelláció/kérdésfeltevés képviselői jogosítványán keresztül ellenőrizheti.” [3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48, 49.]
[16] Az Alaptörvény fent hivatkozott rendelkezései, illetve az AB határozat alapján megállapítható, hogy az Országgyűlés és az ügyészség, illetve a legfőbb ügyész közötti viszonyt az Országgyűléssel szemben fennálló függetlenség jellemzi. Az ügyészség munkájának túlnyomó részét az igazságszolgáltatási hatalom gyakorlásában való közreműködés képezi.
[17] A közhatalmat közvetlen választással megszerző népképviseleti szerv döntése keletkezteti a legfőbb ügyész mandátumát, amelyet – a kifejezetten személyhez kötődő okokon túl – csak az Alaptörvény szerinti kilenc éves ciklus korlátoz. Az Alaptörvény értelmében tehát a legfőbb ügyész megválasztásának joga csak és kizárólag a mindenkori népképviseleti szerv szuverenitásába tartozik. Az Alaptörvény által létrehozott államszervezeti konstrukcióban a nép az általános választások alkalmával a képviselők testületére ruházza azt a jogot, hogy az megválassza az ügyészség vezetőjét, azaz a legfőbb ügyészt. E döntésében az Országgyűlést csupán annyiban korlátozza az Alaptörvény, hogy a legfőbb ügyésznek már a megválasztása előtt ügyészségi szolgálati jogviszonnyal kell rendelkeznie.
[18] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint valamennyi olyan előírás, amely kifejezetten a legfőbb ügyész személyéhez kötődő – akár a mandátuma függetlenségét, akár annak hosszát vagy periodikusságát érintő – új választási kritériumokat állítana, korlátozást jelentene a népképviseleti szerv szabadságát illetően egy tevékenységének túlnyomó részét egy másik hatalmi ág közreműködőjeként kifejtő közjogi tisztségviselő státuszával szemben.
[19] Az Alaptörvény jelenleg nem tartalmazza a legfőbb ügyész személyével összefüggésben – az Országgyűlés döntését korlátozó – korábban betöltött mandátum(ok) számához kapcsolódó kritériumot, amely nem jelenti azt, hogy ne lehetne ilyen feltételt rendelni a legfőbb ügyész személyével összefüggésben, ahogy azt az Alaptörvény meg is teszi a köztársasági elnök újraválaszthatóságával kapcsolatban [Alaptörvény 10. cikk (3) bekezdés]. Mivel azonban ez egyrészt a legfőbb ügyész jogállására vonatozó alapvető szabály, másrészt „ez az Országgyűlés döntési szuverenitását érintené, korlátozná, ezért egy ilyen előírás az Alaptörvény módosítását igényelné – amellett, hogy megbontaná a népképviseleti szerv státusának jelenlegi, Alaptörvényen alapuló szabályait. A népszavazás pedig a népképviseleti szerv hatalomgyakorlásának elsődlegessége folytán sem közvetlenül, sem közvetetten nem vezethet az állami berendezkedés – Alaptörvény által meghatározott – rendjének megváltoztatására.” [Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzés]
[20] Fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a legfőbb ügyész újraválaszthatóságának korlátozására irányuló előírás az Alaptörvény módosítását igényelné. A népszavazásra bocsátott kérdés ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[21] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási érintettség vizsgálata]
[22] A Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek találta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés nem tartozik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütköző tiltott tárgykörbe.
[23] Az Alkotmánybíróság egy korábbi eljárása során az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására és mandátumának idejére vonatkozó népszavazási kezdeményezést vizsgálta az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában szereplő tiltott tárgykör viszonylatában [163/2010. (IX. 15.) AB határozat]. Az említett alkotmányos rendelkezés alapján nem lehetett országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, mely rendelkezés tartalmilag megegyezik a jelenleg hatályos, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti szabályozással.
[24] Az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására és mandátumának idejére vonatkozó népszavazási kezdeményezésre vonatkozó, alapul vett alkotmánybírósági határozat a következőről rendelkezik: „[a] népszavazási kérdés alapján a választópolgároknak egy olyan értelmű törvény meghozataláról kell állást foglalniuk, amely megváltoztatná az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására vonatkozó jelenlegi szabályokat. A kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [163/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800.]
[25] A Kúria a miniszterelnöki tisztségre történő újraválaszthatóság korlátozásával kapcsolatos másik, Knk.IV.37.393/2017/3. számú végzésében a miniszterelnök megválasztására vonatkozó szabályozásnak az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával való kapcsolatát is vizsgálta. Ennek során megállapította: „Bár a jelen népszavazási kérdés közvetlenül nem arra irányul, hogy meghatározott személyt megválaszthasson az Országgyűlés miniszterelnöknek vagy sem, de ettől még a miniszterelnök személyének megválasztása az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdéseket kiveszi az országos népszavazás tárgyköréből. A személyi és szervezetalakítási kérdések országos népszavazás alól történő kivétele azt jeleníti meg, hogy az alkotmányozó hatalom e kérdéseket az Országgyűlés szuverenitása körébe tartozó döntéseknek tekintette, amelyekre – akár elvi megfontolásból, akár az államszervezet működésének fenntartása körében megfogalmazható praktikus okokból – a közvetlen hatalomgyakorlás nem terjed ki.”
[26] A Nemzeti Választási Bizottság osztja a hasonló ügyekben és jogi környezetben meghozott alkotmánybírósági, illetve kúriai döntés megállapításait, és a legfőbb ügyész tekintetében is megállapítja, hogy a népszavazás eredményessége a legfőbb ügyész megválasztására vonatkozó hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezi azzal, hogy kizárja a megválasztható személyek köréből azt, aki e tisztséget már betöltötte. A tisztségre megválasztható személyekre vonatkozó feltételek Országgyűlés általi meghatározása ebben az esetben is személyi döntésnek tekintendő.
[27] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütköző tiltott tárgykörbe tartozik.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontja szerinti tiltott tárgykört érint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva - megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontján, a 29. cikk (1), (4) és (7) bekezdésén, az Üsztv. 6. alcímén, az Ütv. 3. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke