A Nemzeti Választási Bizottság
119/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy csak olyan személy legyen miniszterelnöknek javasolható, aki az egészségi és pszichikai állapotáról készült, harminc napnál nem régebbi jelentés nyilvánosságra hozatalához hozzájárult?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. november 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2017. szeptember 20-án 15 óra 06 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 21 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-128692/2017. számú, 2017. szeptember 19-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[7] A Nemzeti Választási Bizottság elöljáróban rögzíti, hogy az Országos Választási Bizottság részben hasonló tárgyú ügyben hozott, 514/2007. (XII. 18.) számú határozatban megtagadta azon népszavazási kezdeményezés hitelesítését, amely elmeorvosi vizsgálathoz kívánta kötni a miniszterelnöki megbízatást. A megtagadás indokaként az Alkotmány módosítására való kötelezés, valamint a népszavazási egyértelműség követelményének sérelme szerepelt.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a miniszterelnök megválasztását egy olyan eljárási kötelezettséggel egészítené ki, amely a jelöltállítás alapfeltételeként határozná meg azt, hogy a kormányfőnek javasolni kívánt személy hozzájáruljon egy harminc napnál nem régebbi, az egészségi és pszichikai állapotáról készült jelentés nyilvánosságra hozatalához.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés két jelentősen eltérő olvasattal rendelkezik. Első értelmezésében Szervező a miniszterelnöki jelölésre vonatkozó új normatív szabályozást kíván életbe léptetni. A második olvasatban Szervező a köztársasági elnök Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdés j) pontjában szabályozott jogkörének szabályozását formálisan nem érintő, hanem a konkrét hatáskörgyakorlás során érvényesülő korlátot szeretne szabni. Utóbbi értelmezésnél vizsgálni szükséges, hogy a korlátozás érvénybe léptetése az Országgyűlés feladatkörébe tartozik-e.
[10] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt – az országos népszavazás tárgyát az országgyűlés feladatkörébe tartozó kérdésre korlátozó – szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „[a] népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (...) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.].” (ABH 2009, 803, 805)
[11] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az Alkotmánybíróság gyakorlatában megfogalmazott, és a népszavazási kezdeményezések elbírása során érvényesített szempont alkalmazandó abban az esetben is, ha a kérdésben nem szerepel ugyan nyíltan az Országgyűléstől eltérő címzett, de egyértelműen az tűnik ki, hogy a kezdeményezés valójában nem normatív tartalom létrehozására irányul, hanem egyedi aktusok befolyásolására törekszik.
[12] A köztársasági elnök Alaptörvényben biztosított jogkörének gyakorlásában ugyanakkor népszavazás eredménye alapján sem korlátozható az Országgyűlés által, így a népszavazási kérdés fenti olvasatában az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik és nem hitelesíthető.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[13] A kérdés népszavazásra bocsáthatóságának további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[14] A tilalommal összefüggésben elsőként azt vizsgálta a Nemzeti Választási Bizottság, hogy a népszavazási kezdeményezésben foglalt korlátozás miként viszonyul a miniszterelnöki jelölés alaptörvényi szabályozásához.
[15] A köztársasági elnök az Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdés j) pontja alapján „javaslatot tesz a miniszterelnök, a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa személyére;”. Az Alaptörvény a jelöléssel, illetve a jelölhetőséggel kapcsolatban megszorítást nem tesz. A gyakorlatban érvényesülő szokásjog szerint, a köztársasági elnök elsősorban az országgyűlési képviselőválasztás eredménye alapján képviselőcsoport (frakció) alakítására jogosult pártok vezetőivel való egyeztetés alapján hozza meg döntését a jelölésről.
[16] A jelölhetőséget korlátozó új szabályozás (azon személyek jelölhetők, akik a kezdeményezésben szereplő jelentés nyilvánosságra hozatalához hozzájárultak) a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem vethető össze a miniszterelnökre, mint politikai vezetőre vonatkozó, a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvényben foglalt összeférhetetlenségi szabályokkal. Ezek ugyanis a miniszterelnöki pozíció betölthetőségének feltételeit szabályozzák, míg a most javasolt szabályozás nem csak a leendő miniszterelnökre, hanem a köztársasági elnök jelenleg belátása szerint gyakorolt jogkörére nézve is korlátozást jelentene.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a köztársasági elnök jogkörének ilyen szűkítése egyértelműen csak az Alaptörvényben, a jelölésre vonatkozó szabályok kiegészítésével lehetséges, ezért a kérdésben tartott népszavazás az Alaptörvény módosításának kényszerét eredményezné.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kezdeményezés megfogalmazása alapján Szervező egyértelmű célja, hogy mindenki számára elérhető és megismerhető legyen az a jelentés, amely a kormányfőnek jelölni kívánt személy egészségi és pszichikai állapotra vonatkozó adatokat tartalmazza.
[19] Az Infotv. 3. § 3. b) alpontja alapján „különleges adat: az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre vonatkozó személyes adat, valamint a bűnügyi személyes adat;”, így a kérdésben foglalt „egészségi és pszichikai állapot"-ra vonatkozó közzétételi kötelezettség különleges adatok nyilvánossá tételére irányul, amely adatok a hozzájáruló nyilatkozat megadását követően lényegében a közérdekből nyilvános adatok jogi helyzetében osztoznának, azaz korlátozás nélkül megismerhetőek és felhasználhatók lennének.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre tekintettel ezért azt is vizsgálta a népszavazási kérdés kapcsán, hogy a bevezetni kívánt új jelölési feltétel a személyes adatok védelméhez fűződő alapjoggal összefüggésben ütközik-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében megfogalmazott követelménnyel. A hivatkozott bekezdés értelmében ugyanis alapjog csak „[m]ás alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható”.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság eljárásában ennek az alapjogi tesztnek az elvégzését alátámasztja többek között a 60/2015. számú NVB határozatát helybenhagyó Knk.IV.37.387/2015/3. számú végzés, amelyben a Kúria kifejtette, hogy „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.”
[22] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján „[m]indenkinek joga van személyes adatai védelméhez(…)”. Az Alkotmánybíróság 3171/2017. (VII. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) adott széles körű áttekintést ezen alapjog védelmének főbb szempontjairól. Az Abh. kiemeli, hogy az Alkotmánybíróság „[m]ár korai gyakorlatában hangsúlyozta, hogy a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként. „E jog tartalma ezért az, hogy mindenki maga rendelkezik […] személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról.” [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990,69, 70.; 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 41–42.]
[23] Az Abh. rámutat továbbá, az Alaptörvény elfogadását követő gyakorlatából a 11/2014. (IV. 14.) AB határozatban a korábbiakkal összhangban állapította meg, hogy „[a] »személyes adat« minden esetben az ember magán- és családi életéről szóló információ; így a jog lehetővé teszi az ember számára, hogy magán- és személyes életéről szóló információkkal kizárólag maga rendelkezzék: amiből következik, hogy korlátozása az alapjog-korlátozás feltételei szerint megengedett. Az önrendelkezés akkor lehetséges, ha minden ember maga dönti el, hogy saját magáról – magánéletéről (ami a saját élete) és családi életéről – milyen ismeretet oszt meg és kivel. Ezen a felfogáson az Alaptörvény nem változtatott, mert az Alkotmányhoz hasonlóan tartalmazza »a személyes adatok védelme« fogalmát, amelyet […] kifejezetten alapjognak tekint.” (Indokolás [55])
[24] Az Abh. a korábbi gyakorlatot idézve kiemeli továbbá, hogy az „információs önrendelkezési jog gyakorlásának (…) alapvető garanciája az adattovábbítás és az adatok nyilvánosságra hozásának korlátozása. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutatott, hogy „[s]zemélyes adatot az érintetten és az eredeti adatfeldolgozón kívüli harmadik személy számára hozzáférhetővé tenni csak konkrét törvényi felhatalmazás esetén szabad, illetve abban az esetben, ha az érintett abba beleegyezik.” [74/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 750, 755.] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor még szigorúbb követelményt állított a különleges adatok kezelése elé. A különleges (szenzitív, érzékeny) adatok esetében „[a]z adatkezelésnek konkrét célhoz kötöttnek kell lennie. Az adatkezelési cél túlságosan tág módon történő meghatározása, azaz ha nincs összefüggésben az adatkezelés a megjelölt céllal, továbbá, ha arra bizonytalan esetkörben kerül sor, illetve arra nem a szükséges mértékre korlátozott személyi kör jogosult, akkor az adatkezelés meghatározott cél nélkül, illetve korlátlan módon válik lehetővé.” [65/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 357, 364–365.]
[25] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egy egészségi és pszichikai állapotról készült jelentés kifejezetten szenzibilis adatnak minősül, annak a nyilvánosságra hozatala még egy miniszterelnök-jelölt kapcsán is olyan fokú alapjogi sérelmet vet fel, amely ellentétes az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt követelménnyel. A nyilvánosságra hozatal olyan súlyosan korlátozná és sértené az érintett jelölt személyes adatainak védelméhez való jogát, amely a Bizottság álláspontja szerint nem áll arányban az elérni kívánt céllal. Az alapjogi korlátozás azért sem felel meg az arányosság követelményeinek, mivel a kezdeményezés célja csak egy hozzájárulói nyilatkozat megtételét megkívánó eljárási többletkötelezettség bevezetése. Ugyanakkor egy így nyilvánosságra hozott, a jelölt valamilyen egészségkárosodását felfedő jelentés sem zárná ki a miniszterelnöki pozíció betöltésének lehetőségét. Így a jelentés nyilvánosságra hozatalának célja önmagában csak a nyilvánosságra hozatalra korlátozódik.
[26] Az alapjog arányos korlátozását és a célhoz kötöttséget kizárja továbbá az a tény, hogy jelenleg nem ismert olyan szakmai standard, amely alapján pontosan meghatározható lenne a miniszterelnöki tisztség pszichikai, egészségi alkalmasságának pontos feltételrendszere. Ezért a nyilvánosságra kerülő adatok és a miniszterelnöki tisztség betöltésével járó feladatok és követelmények adott esetben távoli összefüggésben sem lennének. Ezzel szemben szerepelhetne a jelentésben olyan adat, amely a tisztség betöltésére való alkalmasságot nem, az adott személy közmegítélését mégis hátrányosan befolyásolná.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság felveti továbbá, hogy azáltal, hogy az érvényes népszavazást követően a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy adatai – tényleges megválasztásától függetlenül – minden esetben nyilvánosságra kerülnének, ezen adatkör tulajdonképpen a közérdekből nyilvános adat fogalmi körébe kerülne. A kérdés alapján ugyan a jelölés várományosának nyilatkozata dönti el a nyilvánosságra hozhatóság kérdését, azonban mivel ennek megtagadása a jelölés szempontjából kizáró ok, ezért a nyilatkozattétel nem az alapjog védelmének eszköze, hanem olyan eljárási cselekmény, amit a jelölés várományosának a jelöléshez teljesítenie szükséges.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi, hogy a speciális személyi kört érintő különleges adatoknak a közadattá formálása népszavazás útján sem nyíltan, sem a jelen kezdeményezésben szereplő burkolt módon nem lehetséges.
[29] Kiemelést érdemel e körben az Alkotmánybíróság 3056/2015. (III. 31.) AB határozata, amely megállapította, hogy „[v]alamely adat vagy személyes, vagy közérdekű, mindkettő egyszerre nem lehet. Látszólagos, vagy valós összeütközésük fennállása kizárja, illetőleg korlátozza az adott esetben a közérdekből való hozzáférés alapjogának érvényesülését.” Az Alkotmánybíróság ezt az Infotv. rendelkezésével is alátámasztotta, amelynek a 3. § 5. pontjában szereplő fogalom-meghatározása a közérdekű adatok definíciója alól kiveszi azokat az adatokat, amelyek a személyes adat fogalma alá esnek. [ABH 2015, 375, 377]
[30] A fentiekre tekintettel megállapítható, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás következtében keletkező alapjogi kollízió csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykör, ezért a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdésben nem tartható országos népszavazás.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[31] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[32] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[33] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[34] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási egyértelműséggel kapcsolatban elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdésben szereplő, egészségi és pszichikai állapottal kapcsolatos jelentés fogalma megfelel-e az egyértelműség követelményének.
[35] Önmagában a feladatellátással összefüggő egészségi és pszichikai alkalmassággal kapcsolatban számos törvény tartalmaz szabályozást. A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény 106-107. §-a rendelkezik az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasságról. A 106. § (1) bekezdése értelmében azokat a szolgálati beosztás és életkor alapján eltérő követelményeket, amelyeknek a hivatalos állomány tagjainak meg kell felelniük, a miniszter határozza meg. A 106. § (3) bekezdés rendelkezése értelmében a hivatásos állomány tagja csak olyan vizsgálatra kötelezhető, amelyet az alkalmasság követelményeknek való megfelelés megállapítása érdekében jogszabály, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok vonatkozásában pedig közjogi szervezetszabályozó eszköz ír elő, és a vizsgálatot végző orvos vagy pszichológus indokoltnak tart.
[36] A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 6. §-a rendelkezik a pályaalkalmassági vizsgálatról, amely a 6. § (1) bekezdése alapján magában foglalja az egészségi, fizikai, pszichikai alkalmassági vizsgálatot. A vizsgálatot a 6. § (2) bekezdés értelmében az igazságügyért felelős miniszter által – az OBH elnökének egyetértésével – kijelölt igazságügyi szakértőkből álló szakértői bizottság végez. A vizsgálandó kompetenciákat (döntési- illetve együttműködési képesség, elemző gondolkodás, előrelátás, fegyelmezettség, felelősségtudat stb.) a hivatkozott törvény 5. melléklete tartalmazza.
[37] A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üsztv.) 12. § (1) bekezdése szintén tartalmaz rendelkezéseket az alkalmassági vizsgálatról, amelyre a bírói pályaalkalmassági vizsgálat szabályait rendeli alkalmazni azzal a kitétellel, hogy a bíróra vonatkozó kompetenciákat nem kell ellenőrizni. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 39. § (6) bekezdés a) pontja úgy rendelkezik, hogy a kormányzati szolgálati jogviszony létesítését jogszabály, vagy annak rendelkezése alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója egészségi és pszichikai alkalmassághoz kötheti.
[38] A fent idézett szabályozásokban a lényegi elem mindig a vizsgálatok alapján megállapítható alkalmasság, önmagában a vizsgálat eredményét megjelenítő dokumentummal (vö. jelentés), a szabályozás nem, vagy csak érintőlegesen foglalkozik. Szervező által megfogalmazott egészségi és pszichikai állapotról készíteni kívánt jelentés így a gyakorlatban csak egy szükségszerű eleme a létező alkalmassági vizsgálatoknak számos hivatás, szakma betöltése esetén. Ezekben az esetekben azonban mindig pontosan meghatározhatóak azok a tények, körülmények, amelyekre a vizsgálatoknak ki kell terjednie, és azok a határértékek, feltételek is, amelyek fennállása az alkalmazhatóságot, alkalmasságot eldönti. Ezek az alkalmassági követelmények egyértelműen minden esetben szakmaspecifikusak, így a látszólag összehasonlítható kompetenciákat igénylő és hasonló igénybevételt jelentő bírói és ügyészi pálya esetén is némileg eltérőek.
[39] Nincs azonban ilyen önálló szabályozás vagy azonosítható feltételrendszer a miniszterelnöki megbízatás esetében. Ennek következtében megállapítható, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem bír egzakt tartalommal. A megfelelően részletes szakmai követelményrendszer hiányában semmilyen információ nem áll rendelkezésre a pszichikai és egészségi állapotot felmérő vizsgálat, és így az annak eredményét rögzítő jelentés szakmai tartalmáról. Leszűkítő értelmezést elfogadva az egészségi állapotról készült jelentés alatt érthetünk egy általános orvosi állapotfelmérő vizsgálatot, amely a legtöbbször vizsgált elemekre (pl. magasság, testtömeg, vérnyomás mérését, egy EKG vagy tüdőröntgen készítését) szorítkozik. Tágabb értelmezés alapján speciális vizsgálatok elvégzése is szükséges a jelentés megalapozásához, mint pl. genetikai rendellenességek, betegségre hajlamosító tényezők vizsgálata, rákszűrés különböző típusai vagy fizikai állapot-felmérő tesztek. Szintén kérdéses marad, hogy a jelentésben kell-e, és ha igen, milyen mélységben szükséges figyelembe venni a jelölt kórtörténetét.
[40] A pszichikai jelentés kapcsán az egészségi jelentésnél kifejtettekkel azonos logikai séma alapján megállapítható az egyértelműség hiánya. Itt külön említést érdemel, hogy egy részletes pszichológiai profil kiterjedhet a családtagokkal kapcsolatos személyes viszonyok értékelésére is, ami azt jelenti, hogy a jelentés személyes adatokat hozhat nyilvánosságra ezen személyekről is. A családtagok személyes adatai bevonásának lehetősége viszont a választópolgárok számára nem tűnik ki a kérdés megfogalmazásából.
[41] A jogalkotó szempontjából további lényeges elem, hogy a kezdeményezésben megjelölt jelentésnek a nyilvánosságra hozatalon túl nincs megállapítható célja. Ezért bizonytalan a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség abban a körben, hogy a jogalkotó szűkítheti-e a vizsgálat és a jelentés tartalmát egy belátása szerint kialakított alkalmassági teszt irányába. Ellenkező értelmezésben az orvostudomány mai állása szerint előállítható legteljesebb értékelést kell az új törvényi szabályban megkövetelnie attól függetlenül, hogy annak egyes elemei relevánsak-e a miniszterelnöki feladatkör betöltésénél.
[42] A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja az, hogy a kérdésben szereplő „egészségi és pszichikai jelentés” sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem egyértelmű.
[43] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a megfogalmazott kérdés azt a téves képzetet kelti a választópolgárban, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeképpen csak olyan személy lesz megválasztható miniszterelnöknek, akit egészségileg és pszichikailag alkalmassá nyilvánítottak. A kérdés megszövegezése alapján Szervező ezzel ellentétben csak egy hozzájáruló nyilatkozat megtételét vezetné be, ami egyfajta többletkötelezettségként funkcionálna a miniszterelnök megválasztása során, arra vonatkozóan azonban nem tartalmaz rendelkezést, hogy a nyilvánosságra hozott jelentés befolyásolja-e a pozíció betöltését, és ha igen, milyen módon.
[44] A kezdeményezésben szereplő „harminc napnál nem régebbi jelentés” választópolgári, valamint jogalkotói egyértelműségével kapcsolatban a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműséget sérti, mivel a kérdés alapján nem határozható meg az a pontos dátum, amelytől a kívánt határidőt számítani kellene. A visszafelé számítandó határidő kiindulási pontja ezért lehet a köztársasági elnök javaslattételének, a miniszterelnök hivatalba lépésének, de akár a jelölő szervezet miniszterelnök-jelöltje megjelölésének időpontja is. Mivel a határidő nem értelmezhető egyféleképpen, a jogalkotó számára nem világos, hogy milyen tartalmú jogszabályt kell alkotnia, továbbá a választópolgár sem tudja pontosan, hogy miről szavaz, ezáltal az egyértelműség kritériuma a kérdésnek ebben az elemében is mindkét irányból sérül.
[45] A határidő megjelölésével kapcsolatban további bizonytalanság, hogy az magára a jelentésre vonatkozik. Ez azonban nem zárja ki azt az értelmezést, hogy a dokumentum alapját szolgáltató vizsgálatok a harminc napos időszakot megelőzően is elvégezhetőek, vagy az elkészítésnél akár más által korábban végzett vizsgálatok eredményei is figyelembe vehetőek. Azaz a jelentés ebben az értelmezésben korábbi vizsgálatok összefoglaló leírása is lehet, amelynek nem, vagy nem feltétlenül kell aktualizálnia a felhasznált adatokat.
[46] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[47] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt, az Alaptörvény módosítására vonatkozó tilalomnak, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[48] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, VI. cikk (1) és (2) bekezdésein, a 8. cikk (2) bekezdésén, (3) bekezdés a) pontján, 9. cikk (3) bekezdés j) pontján az Infotv. 3. § 3. b) alpontján, illetve 5. pontján, a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény 106. § (1) és (3) bekezdésén, a Bjt. 6. §-án és 5. mellékletén, az Üsztv. 12. § (1) bekezdésén, a Kttv. 39. § (6) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 19.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke