A Nemzeti Választási Bizottság
12/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hevesi Noémi magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a szülőknek joguk legyen saját belátásuk szerint úgy dönteni, hogy nem vesznek igénybe óvodai nevelést, ha egyéb módon kívánják biztosítani gyermekük szocializálódását és a tankötelezettség megkezdéséhez szükséges felkészítését?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. február 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2019. december 19-én, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, azonban ezek közül három támogató polgár lakcíme helyett a tartózkodási helyét adta meg az aláírásgyűjtő íven, további két támogató polgár pedig a személyi azonosítóját hibásan tüntette fel, így a választójoga és egyéb adatai ellenőrzését a Nemzeti Választási Iroda nem tudta elvégezni. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 19 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra, amely miatt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 9/2019. NSz. határozatával a kérdést elutasította.
[3] Szervező a népszavazási kérdést 2020. január 2-án személyesen eljárva a hiányzó adatszolgáltatás teljesítésével ismételten benyújtotta. A népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek, ezért a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen (Knk.IV.37.338/2015/3.).
[9] Jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a szülőknek joguk legyen saját belátásuk szerint úgy dönteni, hogy nem kívánnak igénybe venni óvodai nevelést, hanem egyéb módon kívánják biztosítani a gyermek szocializálódását és a tankötelezettség megkezdéséhez szükséges feltételeket.
[10] Az óvoda fogalmát, az óvodai nevelésben való részvételre vonatkozó szabályokat a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) tartalmazza. Ennek hatályos 8. § (1) bekezdése szerint „[a]z óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség kezdetéig nevelő intézmény, amely a gyermeket fokozatosan, de különösen az utolsó évében az iskolai nevelés-oktatásra készíti fel.” A törvény a főszabály szerinti hároméves kort megelőző fél évvel korábban is lehetővé teszi az óvodai nevelésben való részvételt, feltéve, hogy ez a hároméves és annál idősebb gyermekek óvodai felvételét nem korlátozza.
[11] Az Nkt. 8. § (2) bekezdése írja elő a kötelező óvodai ellátást az alábbiak szerint: „A gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a harmadik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától legalább napi négy órában óvodai foglalkozáson vesz részt. A szülő - tárgyév május 25. napjáig benyújtott - kérelme alapján a gyermek jogos érdekét szem előtt tartva, annak az évnek az augusztus 31. napjáig, amelyben a gyermek a negyedik életévét betölti, a Kormány rendeletében kijelölt szerv (a továbbiakban: felmentést engedélyező szerv) felmentheti az óvodai foglalkozáson való részvétel alól, ha a gyermek családi körülményei, sajátos helyzete indokolja. Ha az eljárásban szakértőt kell meghallgatni, csak az óvodavezető vagy a védőnő rendelhető ki, és a függő hatályú döntésben nem kell rendelkezni a kérelmezett jog gyakorlásáról.”
[12] E rendelkezés ebben a formában 2020. január 1-jén lépett hatályba. A korábbi 2019. június 26-án hatályba lépett rendelkezés a tekintetben szabályozott másképp, hogy az óvodakezdésre vonatkozó felmentést a szülő kérelmére a jegyző az óvodavezető és a védőnő egyetértésével adta meg. Az ezt megelőző, az Nkt. 2012. szeptember 1-jei hatályba lépésétől kezdve 2019. június 25-ig változatlan szabályozás pedig abban volt eltérő, hogy a jegyző a felmentést annak az évnek az augusztus 31. napjáig adhatta meg, amelyben a gyermek ötödik életévét betöltötte.
[13] Az Nkt. hatálya alatt tehát az óvodai nevelés főszabály szerint a gyermek három éves korától kötelező és ennek csak egy része alól – korábban a gyermek négyéves, ma pedig ötéves koráig – lehet mentesülni hatósági döntés alapján.
[14] Az Nkt. hatályos 45. § (2) bekezdése szerint „[a] gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, tankötelessé válik. A tankötelezettség teljesítése a tanév első tanítási napján kezdődik. A szülő kérelmére a felmentést engedélyező szerv döntése alapján a gyermek további egy nevelési évig óvodai nevelésben vehet részt. A szülő kérelmét az iskolakezdés évében január 15-éig nyújthatja be a felmentést engedélyező szervhez. Ha az eljárásban szakértőt kell meghallgatni, akkor csak szakértői bizottság rendelhető ki, és a függő hatályú döntésben nem kell rendelkezni a kérelmezett jog gyakorlásáról. Ha a szakértői bizottság a szülői kérelem benyújtására nyitva álló határidő előtt a gyermek további egy nevelési évig óvodai nevelésben történő részvételét javasolja, a szülői kérelem benyújtására nincs szükség. Ha a gyermek az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget korábban eléri, a felmentést engedélyező szerv a szülő kérelmére engedélyezheti, hogy a gyermek hatéves kora előtt megkezdje tankötelezettségének teljesítését. …”
[15] Ez a rendelkezés a korábbi, 2020. január 1-jét megelőző szabályozáshoz képest annyiban eltérő, hogy korábban a hatéves kor utáni további óvodai nevelés (és ezzel a tankötelezettség kezdetének egy évvel történő elhalasztása) egy szakértői bizottság javaslata alapján volt lehetséges.
[16] Az Nkt. megalkotását megelőzően a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) tartalmazta az óvoda intézményére, az óvodai nevelésben való részvételre vonatkozó szabályokat. Az óvoda a Kt. 24. § (1) bekezdése alapján is hároméves kortól „az iskolába járáshoz szükséges fejlettség eléréséig, legfeljebb hétéves korig nevelő intézmény”. Ez azonban hároméves kortól csak jogosultság volt és a törvény csak az „óvodai nevelés keretében folyó, iskolai életmódra felkészítő foglalkozáson” való részvételt tette kötelezővé az ötödik életév betöltésétől. Ez alól is lehetséges volt a mentesítés, amiről kérelem alapján az óvodavezető volt jogosult dönteni.
[17] A Kt. megalkotását megelőzően az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény (a továbbiakban: Ot.) szabályozta az óvodába járást. Az óvodai nevelés az Ot. alapján is a gyermek hároméves korától az iskolába lépésig tartott, amely főszabály szerint nem volt kötelező. Ugyanakkor annak a gyermeknek, akinek fejlődését a családi nevelés nem tudja kielégítően biztosítani a törvény kötelezővé tette az óvodai nevelésben való részvételt. Az óvodába nem járó gyermeknek az iskolai életmódra való felkészítéséről a törvény szerint a – korábban az illetékes művelődési szakigazgatási szerv, később a jegyző által meghatározott – kijelölt óvoda vagy általános iskola gondoskodott.
[18] A szabályozás történetét áttekintve megállapítható, hogy a jogszabályi rendelkezések a tankötelezettség kezdetét megelőzően vagy az óvodai nevelést, vagy az iskolára történő felkészítést óvodai, vagy iskolai körülmények között megvalósító foglalkozások látogatását írták és írják elő főszabály szerint kötelező jelleggel. Ezek alól, ha a korábbi szabályozás biztosított is mentességet, annak mindig pedagógiai szakember döntésén kellett alapulnia.
[19] Az érvényes és eredményes népszavazás esetén olyan szabályozást kell kialakítania a jogalkotónak, amely kizárólag a szülő belátására bízza, hogy igénybe vesz-e óvodai nevelést. A kérdés a főszabály szerint legalább három éves óvodai nevelés kötelező jellegének megszüntetése mellett azonban értelmezési nehézségeket vet fel az iskolára való felkészítés, illetve a felkészültség ellenőrzésének intézményrendszere kapcsán.
[20] A kérdés alapján nem világos, hogy a jogalkotó létrehozhat-e nem az óvodai nevelés intézményi keretei között, de óvodai, vagy iskolai környezetben egy a gyermek ötéves korának betöltését követően – főszabály szerint – kötelezően igénybe veendő iskolaelőkészítőt. Egy ilyen, formálisan nem az óvodai nevelés rendszerében működő intézmény a kérdésben foglalt megfogalmazás pozitív jogi értelmezése alapján létrehozható lenne, kétséges ugyanakkor, hogy tartalmilag, az óvodai nevelés fogalmának tágabb felfogása esetén megfelelne-e a kérdésben hozott eredményes népszavazási döntésben megfogalmazott népakaratnak.
[21] Ugyanilyen dilemmát jelentene a jogalkotó számára, hogy az óvodai nevelést igénybe nem vett, a tankötelezettségi korhatárt betöltött, ugyanakkor az iskolakezdésre a megfelelő felkészítés teljes hiánya, vagy elégtelensége miatt nem érett gyermek esetében előírható-e törvényben a kötelező óvodai felkészítés az iskolára, vagy ez is ellentétes lenne az óvodai nevelés szülő általi megválaszthatóságának egy eredményes népszavazáson kimondott parancsával.
[22] Nem egyértelmű tehát, hogy az óvodai nevelésben való részvételről szóló döntés fogalma valamennyi az iskolakezdés előtti nevelési, iskolaelőkészítési célt szolgáló, adott esetben óvodai, iskolai körülmények között működő intézményre, vagy csak a szűkebb értelemben vett, főszabály szerint három éves óvodai nevelés kötelező igénybevételére terjed ki.
[23] Szintén nem egyértelmű a kérdésben szereplő „egyéb módon” kifejezés tekintettel arra, hogy az az óvodai neveléssel szemben a választópolgárok számára nem egyértelműen meghatározható, ennél fogva átláthatatlan és meghatározhatatlan nevelési módokat takar. Mindezek miatt a választópolgár számára a szavazás alkalmával nem lenne világos, hogy milyen tartalmú jogalkotást támogat, amely a Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság joggyakorlatában is a választópolgári egyértelműség sérelmére ható körülmény. Szintén az egyértelműség sérelmére ható körülmény a kérdésben a feltételes módot kifejező „ha” szó, amelynek okán kezdeményezésre nem lehet egyértelműen igennel vagy nemmel válaszolni.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási kérdés vizsgálatakor figyelemmel volt arra is, hogy az Alaptörvény XVI. cikke a szülő jogai mellett a gyermeknek a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is deklarálja, a (3) bekezdés pedig a szülőknek a kiskorú gyermekről való gondoskodását, a taníttatása kötelezettségét rögzíti. Ennek a kötelezettségnek a szülő óvodai nevelésre kötelezett korú gyermekének az állam által fenntartott intézményi keretek között biztosított óvodai nevelés igénybevételével tehet eleget. Mindezek okán a kötelező óvodai nevelés megszüntetését célzó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján megalkotott törvény esetében felmerülhet, hogy az ellentétes lenne az Alaptörvény XVI. cikk (3) bekezdésével.
[25] A fenti indokok alapján a népszavazási kérdés nem egyértelmű a jogalkotó számára, így hitelesítésének ezen okból nincs helye.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[26] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Nkt. 8. §-án, 45. § (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 30.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke