A Nemzeti Választási Bizottság
129/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Halász József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy Magyarország Kormánya Magyarország biztonsága és a magyar állampolgárok Alaptörvényben biztosított jogainak védelme érdekében minden eszközzel akadályozza meg az illegális határátlépők Hazánkba áramlását, az eddig illegálisan beáramlókat pedig azonnal toloncolja vissza abba az országba, ahonnan Magyarország területére léptek.”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. szeptember 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. július 23-án postai úton népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívét nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a 30/2015. NSz. számú határozatában megállapította, hogy Szervező kizárólag a népszavazási kérdést tartalmazó, üres aláírásgyűjtő ívet nyújtott be hitelesítés céljából, viszont az Nsztv. 4. § (1) bekezdése szerinti támogató választópolgárok aláírását tartalmazó íveket nem mellékelt a népszavazási kezdeményezéséhez. Ezen okból a népszavazási kezdeményezés nem felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésének.
Az Iroda elnöke megállapította továbbá, hogy a Szervező a beadványához nem csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság által kiállított, az adatkezelés nyilvántartásba vételét igazoló határozatát. A Szervező a népszavazási kezdeményezéshez csatolt beadványban „NAIH azonosító”-ként ugyan feltüntetett egy adatsort, azonban az nem volt alkalmas arra, hogy kétséget kizáróan igazolja azt a tényt, hogy a népszavazási kezdeményezés szervezőjét a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság – mint adatkezelőt – az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint nyilvántartásba vette. Ezen okból a Szervező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés nem felelt meg az Nsztv. 4. § (2) bekezdésben foglalt feltételnek sem.
Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Iroda elnöke, mivel a kezdeményezés nem felelt meg az Nsztv. 4. §-ban foglalt feltételeknek azt elutasította és nem terjesztette a Nemzeti Választási Bizottság elé hitelesítésre.
A Szervező 2015. július 30-án az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében foglaltak szerint ismételten benyújtotta hitelesítés céljából a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet és 21 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket, valamint a Hatóság 2015. július 27-én kelt, NAIH-87934/2015. számú, adatkezelésre vonatkozó határozatát.
Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján – az ismételt benyújtásra tekintettel – a kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére tűzi.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése egyértelműen előírja, hogy az országos népszavazási kezdeményezés tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ez a szabályozás nem új keletű, hiszen a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az … egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés címzettje egyértelműen Magyarország Kormánya, ugyanis a kérdés a Kormány számára tartalmaz felhívást arra, hogy az jogsértő módon Magyarország területére belépő személyekkel kapcsolatosan bizonyos intézkedéseket tegyen meg. Ez egyben azt is jelenti, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés egy érvényes és eredményes népszavazást követően nem az Országgyűlés, hanem a Kormány számára tartalmazna kötelezést, mely tekintettel arra, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és határkörébe tartozó kérdés lehet, az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglaltakba ütközik. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának van helye.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság – figyelemmel a Kúria által az 56/2015. NVB határozat felülvizsgálatára irányuló eljárásban hozott Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében foglaltakra, mely szerint a Nemzeti Választási Bizottság köteles kimeríteni minden lehetséges indokot az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének vizsgálatakor – azt vizsgálta, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörök valamelyikébe ütközik-e.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja rögzíti, hogy nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalomnak akkor kell érvényesülnie, ha az eredményes népszavazás nem csupán a kihirdető törvényt, hanem a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket is érinti.
A menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Genfi Egyezmény) 1. cikkében meghatározza a „menekült” fogalmát. A Genfi Egyezmény 1. cikk A. pont (1) bekezdése szerint „[a]z Egyezmény alkalmazásában a „menekült” fogalma alkalmazandó minden olyan személyre, aki: Menekültnek minősült az 1926. május 12-i és 1928. június 30-i Megállapodások, vagy az 1933. október 28-i és az 1938. február 10-i Egyezmények, az 1939. szeptember 14-i Jegyzőkönyv, vagy a Nemzetközi Menekültügyi Szervezet Alapokmánya szerint; (…)”
A Genfi Egyezmény 1. cikk A. pont (2) bekezdése kimondja, hogy menekült az, „[a]ki 1951. január 1. előtt történt események következtében faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni; vagy aki állampolgársággal nem rendelkezve és korábbi szokásos tartózkodási helyén kívül tartózkodva ilyen események következtében nem tud, vagy az üldözéstől való félelmében nem akar oda visszatérni. Olyan személy esetében, aki több állampolgársággal rendelkezik, az „állampolgársága szerinti ország” kifejezés jelenti mindazokat az országokat, amelyeknek e személy állampolgára és nem tekinthető az állampolgársága szerinti ország védelmét nélkülöző személynek, az, aki megalapozott félelmen alapuló okok nélkül nem vette igénybe azon országok valamelyikének védelmét, amelynek állampolgára.”
A Genfi Egyezmény 31. cikk 1. pontja rögzíti azt is a menedéket nyújtó ország területén jogtalanul tartózkodó menekültekkel kapcsolatban, hogy a szerződő államok az országba való jogellenes belépésük miatt nem sújtják büntetéssel a menekülteket, feltéve, hogy haladéktalanul jelentkeznek a hatóságoknál és kellőképpen megindokolják jogellenes belépésüket, illetőleg jelenlétüket.
A Genfi Egyezmény 33. cikkének (A kiutasítás vagy visszaküldés („refoulement”) tilalma) 1. pontja pedig úgy rendelkezik, hogy „[e]gyetlen Szerződő Állam sem utasítja ki vagy küldi vissza („refouler”) a menekültet azon ország területének határára, ahol élete vagy szabadsága faji, vallási okokból, nemzeti hovatartozása miatt, vagy abból az okból van veszélyeztetve, hogy bizonyos társadalmi csoporthoz tartozik, vagy bizonyos politikai véleményt vall.”
Az Alkotmánybíróság országos népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában hozott 35/2007. (VI. 6.) AB határozatában az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában foglaltakat értelmezte, mely tartalmilag részben azonos szabályozást tartalmazott az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglaltakkal.
Az Alkotmánybíróság e döntésében rögzítette, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségek betartása, illetve az, hogy csak a nemzetközi jogi szabályoknak megfelelően mentesüljön egy állam nemzetközi kötelezettségei alól, alapvető fontosságú egy jogállamban és a jogállamok együttműködésében.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti rendelkezés, mely rögzíti, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség nem tehető országos népszavazás tárgyává, a pacta sunt servanda elvének nemzetközi jogi értelme alapján minősül tiltott tárgykörnek. Mindezt a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet 26. cikke tartalmazza, mely rögzíti, hogy „[m]inden hatályos szerződés kötelezi a részes feleket és a szerződést jóhiszeműen kell végrehajtaniok”.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés megfogalmazása alapján, mivel az vonatkozhat olyan személyre is, akivel szemben a menekültként való elismerés feltételei fennállnak, az abban tartott érvényes és eredményes országos népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget teremtene, mely adott esetben a Genfi Egyezmény módosítását tenné szükségessé.
Mivel egyértelműen megállapítható, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés tárgya a nemzetközi jog területére eső kérdés, nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséget érint, ezen kötelezettség tartalmát érintő bármilyen módosítás kizárólag a fentiekben hivatkozott Genfi Egyezménynek a részes államokkal való közös módosítása útján lenne lehetséges.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja a nemzetközi szerződésben részes felek vonatkozásában fennálló kötelezettségként értelmezhető, annak tilalmát foglalja magában, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről a választópolgárok nem élhetnek a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével. Mindebből kifolyólag nem lehet országos népszavazás tárgya olyan kezdeményezés, mely a részes felek bármelyike kötelezettségvállalását érinti, illetve a nemzetközi egyezmény tartalmának változtatására irányul.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentiek alapján is az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának van helye, mivel a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
Ezt követően a Bizottság azt vizsgálta, hogy a kezdeményezés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének megfelel-e.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli a népszavazás eredményeként, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Mivel az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, ezért a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
A Bizottság álláspontja szerint a kérdés az alábbiak miatt nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés valójában két kérdést foglal magába, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés egyszerre irányul az illegális határátlépők Magyarország területére történő bejutásának megakadályozására, valamint ezen személyeknek az ország területéről történő kiutasítására. A két részkérdésnek egy kérdésben való szerepeltetésével a választópolgároknak nincs lehetőségük azok között különbséget tenni és a kezdeményezésről részkérdésenként véleményt nyilvánítani, ezért az nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
Rendkívül általános, ezért a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének szintén nem felelnek meg a kérdésben használt „illegális határátlépők” és „illegálisan beáramlók” fogalmak sem, mert ezen alanyi kör egyaránt vonatkozhat a megalapozott nemzetközi védelmi igénnyel rendelkező személyekre, akiket ez által megillet a Magyarországon való tartózkodás joga, és az ilyen védelmi igénnyel nem rendelkező személyekre is.
V.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglaltaknak, mely szerint országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint. Ezenfelül a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 8. § (1)-(3) bekezdésén, a 11. §-án, a Genfi Egyezmény 1. cikk A. pont (1)-(2) bekezdésén, a 31. cikkén, a 33. cikk 1. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. augusztus 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke