A Nemzeti Választási Bizottság
130/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Tóth Katalin magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy kétszázezer választópolgár kezdeményezése esetén az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, hogy a halálbüntetés visszaállítására irányuló kérdésben véleménynyilvánító népszavazás kiírásra kerülhessen?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. szeptember 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. augusztus 10-én összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-87962/2015. számú, 2015. július 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Tóth Katalint az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
A Nemzeti Választási Bizottság eljárásában 2015-ben harmadik alkalommal kerül sor a halálbüntetés tárgykörében benyújtott népszavazásra javasolt kérdés elbírálására, ezért indokoltnak tartja e tárgykörben hozott döntéseire és az eljárások kapcsán rögzített érvelésre való hivatkozást.
A Bizottság elsőként jelen kérdéssel tartalmilag egyező, Tóth Tamás magánszemély szervező által benyújtott népszavazási kérdésről döntött 2015. május 27-i ülésén. A 99/2015. számú határozatában a Bizottság megtagadta az „Egyetért Ön azzal, hogy a halálbüntetés visszaállításáról népszavazást írjanak ki?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését. A népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban a Nemzeti Választási Bizottság rögzítette, hogy az arra irányul, hogy a halálbüntetésről a kérdésben megtartott népszavazás eredményeképp legyen népszavazás, illetve, hogy a népszavazási kérdés közvetetten a halálbüntetés visszaállítását kívánja elérni. A Bizottság álláspontja szerint azonban az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében és az Nsztv. 3. § (1) bekezdésében megjelölt eseteken túl más lehetőség nem áll fenn népszavazás kezdeményezésére, így arra sincsen jogszabályi lehetőség, hogy egy eredményes népszavazás kötelezze az Országgyűlést újabb népszavazás elrendelésére. A Nemzeti Választási Bizottság megállapította továbbá, hogy a népszavazási kérdés közvetett módon az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való joggal ellentétes, ebből kifolyólag az Alaptörvény burkolt módosítására irányul, mely miatt a tárgykörben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem tartható népszavazás. A Nemzeti Választási Bizottság a 99/2015. számú határozatában megállapította továbbá azt is, hogy a halálbüntetés alkalmazása nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket érintene, ezért a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontja szerint kizárt tárgykörnek minősül. A kérdés tekintetében pedig az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt népszavazási egyértelműség követelménye kapcsán rögzítette, hogy a kezdeményezésben szereplő, a „népszavazás kiírása” fogalmat sem az Alaptörvény, sem az Nsztv. nem használja, és annak pontos tartalma bizonytalan. A „népszavazás kiírása” fogalom pontos jelentéstartalma sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének nem felelt meg. A Nemzeti Választási Bizottság 99/2015. számú határozata jogorvoslat hiányában emelkedett jogerőre 2015. június 11-én.
Ezt követően a Bizottság a halálbüntetés tárgykörében benyújtott újabb népszavazásra javasolt kérdésről 2015. július 20-i ülésén döntött, melyet szintén Tóth Tamás magánszemély szervező nyújtott be. A 122/2015. számú határozattal elbírált kérdés, mellyel a jelen eljárásban tárgyalt kérdés szó szerint megegyezik, az alábbi volt: „Egyetért Ön azzal, hogy kétszázezer választópolgár kezdeményezése esetén az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, hogy a halálbüntetés visszaállítására irányuló kérdésben véleménynyilvánító népszavazás kiírásra kerülhessen?”. A Nemzeti Választási Bizottság e kezdeményezés hitelesítését az Nsztv. 8. § (2) bekezdés a) és b) pontjába való ütközés miatt tagadta meg. A határozati indokolás szerint a 99/2015. NVB határozattal elbírált „Egyetért Ön azzal, hogy a halálbüntetés visszaállításáról népszavazást írjanak ki?” kérdés, mely közvetetten a halálbüntetés visszaállításáról szóló népszavazás megtartását kezdeményezte és a 122/2015. NVB határozattal elbírált „Egyetért Ön azzal, hogy kétszázezer választópolgár kezdeményezése esetén az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, hogy a halálbüntetés visszaállítására irányuló kérdésben véleménynyilvánító népszavazás kiírásra kerülhessen?” kezdeményezés az Nsztv. 8. § (3) bekezdése alapján azonos tárgyúnak tekinthetők. A Bizottság rögzítette, hogy mindkét népszavazási kezdeményezés azonos tárgykörre vonatkozik, azok egyrészt az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való joggal ellentétesek, vagyis az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében az Alaptörvény módosítására irányulnak, továbbá az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontja szerint mindkét népszavazási kezdeményezés nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket is érintene. A 122/2015. számú határozat jogorvoslat hiányában 2015. augusztus 4-én emelkedett jogerőre.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság a jelen eljárásban tárgyalt, a 122/2015. határozatával elbírált népszavazásra javasolt kérdéssel szó szerint megegyező népszavazási kérdés kapcsán rögzíti, hogy teljes mértékben fenntartja korábbi döntéseiben megfogalmazott álláspontját.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett tárgykörök képezik.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés olyan törvényt alkosson, amely biztosítja a népszavazás lehetőségét a halálbüntetés visszaállításának kérdésében. A halálbüntetés tárgyában történő népszavazásnak – a korábbi NVB döntések és a későbbiekben kifejtettek szerint ezen NVB döntés alapján is – a kérdés Alaptörvénybe ütköző tartalma képezi akadályát. Az Országgyűlés ezt az akadályt csak úgy tudja elhárítani, ha mint alkotmányozó az Alaptörvényt módosítja, a jelen népszavazási kérdésben megfogalmazott törvényalkotói hatáskörében azonban csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelő törvényt alkothat. Az Alaptörvény módosításán túl a halálbüntetés tárgyában való népszavazás lehetőségét megteremtő törvény megalkotásához szükséges lenne az is, hogy azok a nemzetközi szerződések, amelyekben Magyarország, mint szerződő fél kötelezettséget vállalt a halálbüntetés eltörlésére, módosításra kerüljenek. Az Alaptörvényben meghatározottakra vonatkozó kivételi szabály megalkotásának és nemzetközi szerződés módosításának népszavazás útján történő kikényszerítése azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjába ütközik.
A kérdés emellett közvetetten a halálbüntetés visszaállítására irányul. E közvetett tartalom vizsgálatával összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság hivatkozva korábbi döntéseiben elfoglalt álláspontjára, az alábbiakat rögzíti.
Hazánkban a halálbüntetés alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság rögtön a rendszerváltás után, 23/1990. (X. 31.) AB határozatában állapította meg. (ABH 1990, 88-94.)
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
Az Alaptörvény II. cikke szerint „[a]z emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.” Az Alaptörvény egyes alapvető jogokat tartalmazó Szabadság és Felelősség című részének idézett rendelkezése elvi jelleggel rögzíti minden embernek az élethez és az emberi méltósághoz való jogának elismerését.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kezdeményezés végső soron a halálbüntetés visszaállításáról kívánja állásfoglalásra késztetni a választópolgárokat, amely részben, tekintettel az Alaptörvény II. cikkének tartalmára, alkotmánymódosítási kérdés. A halálbüntetésnek, mint büntetés visszaállításának kérdéséről való döntés tehát nem nélkülözheti az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek felülvizsgálatát és módosítását. A népszavazás komplementer jellege és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban nem teremt lehetőséget az Alaptörvényt érintő kérdésben való közvetlen hatalomgyakorlásra.
IV.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja rögzíti, hogy nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalomnak akkor kell érvényesülnie, ha az eredményes népszavazás nem csupán a kihirdető törvényt, hanem a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket is érinti. Hazánkban a halálbüntetés alkalmazása nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség alapján is kizárt.
A halálbüntetés tilalmáról szóló, hazánk által is elfogadott nemzetközi egyezmény az 1950. november 4-én megkötött „Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről” nemzetközi egyezmény (a továbbiakban: Római Egyezmény) és az ahhoz kapcsolódó Strasbourgban 1983. április 28-án elfogadott Hatodik Kiegészítő Jegyzőkönyv, melynek 1. cikke szerint „[a] halálbüntetést el kell törölni. Senkit sem lehet halálbüntetésre ítélni, sem kivégezni.” Ezen kiegészítő jegyzőkönyv kizárólag háború idején tette lehetővé halálbüntetés alkalmazását. A Római Egyezményhez kapcsolódó, Vilniusban 2002. május 3-án aláírt Tizenharmadik Kiegészítő Jegyzőkönyv már nem teszi lehetővé háború idején sem a halálbüntetés alkalmazását. A kiegészítő jegyzőkönyvek ezen rendelkezéseitől a részes tagállamok nem térhetnek el. A Római Egyezményt és a Hatodik Kiegészítő Jegyzőkönyvet hazánk a 1993. évi XXXI. törvénnyel ratifikálta. A Tizenharmadik Kiegészítő Jegyzőkönyvet pedig az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény tizenharmadik, a halálbüntetés minden körülmények között történő eltörlésére vonatkozó jegyzőkönyvének kihirdetéséről szóló 2004. III. törvény hirdette ki. A fent hivatkozott rendelkezések ez által a magyar jogrend részévé váltak. A Római Egyezményhez és a kiegészítő jegyzőkönyveihez hasonlóan rendelkezik a halálbüntetés eltörléséről a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának Második Fakultatív Jegyzőkönyve, amely a 1995. évi II. törvény által került kihirdetésre.
Fentiek alapján megállapítható, hogy a népszavazási kezdeményezés közvetett tárgya a nemzetközi jog területére eső kérdés, nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséget érint, mely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján tiltott tárgykör, vagyis abban népszavazás nem tartható.
Fenti érvelést erősíti a Kúriának a Knk.IV.37.249/2013/2. számú és az Alkotmánybíróságnak a 11/1999. (V. 7.) számú határozatában, a Nemzeti Választási Bizottság jogelődje, az Országos Választási Bizottság hasonló tárgyú népszavazási kérdésekben hozott döntései felülvizsgálata eredményeképp született határozatai is.
V.
A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
A népszavazási egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. A népszavazási egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A népszavazási eljárásban alkalmazandó választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie. A népszavazási egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés az alábbiak miatt nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazást az Országgyűlés rendeli el, melyről az Nsztv. 27. § alapján határozatot hoz. Az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján az Nsztv. 67. §-ának megfelelően az országos népszavazást a köztársasági elnök tűzi ki. A kezdeményezésben szereplő, a „népszavazás kiírása” fogalmat sem az Alaptörvény, sem az Nsztv. nem használja, ezért annak pontos tartalma bizonytalan. Abból nem állapítható meg, hogy Szervező az alatt a népszavazás Országgyűlés általi elrendelését, vagy a köztársasági elnök általi kitűzését, illetve az előzőekben említett mindkét eljárási cselekményt érti. Ebből kifolyólag a kérdés a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg. A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi, hogy a népszavazás kitűzése az Alaptörvény és az Nsztv. hivatkozott rendelkezései értelmében a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik, ezért ha a „népszavazás kiírása” kifejezés alatt a népszavazás kitűzése értendő, a kérdés ilyen irányú értelmezése esetén az nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
A népszavazási kezdeményezés azért sem felel meg a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének, mert a hatályos alaptörvényi szabályozás szerint nincs véleménynyilvánító népszavazás. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján ugyanis az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés kötelező az Országgyűlésre. A 2011. december 31-én hatályát vesztett Alkotmány különböztetett meg kötőerő szerint ügydöntő, azaz az Országgyűlést kötelező és véleményező, vagyis az Országgyűlésre nem kötelező erejű népszavazást. E korábbi, ma már nem hatályos szabályozás szerint a véleménynyilvánító népszavazás lényege az volt, hogy annak eredménye nem volt kötelező az Országgyűlésre, hanem az állampolgárok közreműködését biztosította a Parlament döntéseinek meghozatalában. Tekintettel arra, hogy a hatályos szabályozás, tehát az Alaptörvény és az Nsztv. alapján nincs véleménynyilvánító népszavazás, ezért a kezdeményezés ezen okból sem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének.
VI.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjában foglalt tiltott tárgyköröket érint, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
A határozat az Alaptörvény II. cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, a (3) bekezdés a) és d) pontján, a 9. cikk (3) bekezdés e) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, 25-27. §-ain, a 67. §-án, az 1993. évi XXXI. törvényen, az 1995. évi II. törvényen, a 2004. évi III. törvényen, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. augusztus 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke