A Nemzeti Választási Bizottság
134/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hajdú Miklós Róbert (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül mindazokat a 2019. április 11-ét követően hatályba lépett törvényeket, amelyek olyan közérdekű vagyonkezelő alapítványok és közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozására irányultak, amelyek ingyenes állami vagyonjuttatásban részesültek, azzal, hogy az ezen törvények keretében ingyenesen juttatott állami vagyon a magyar államra szálljon vissza?"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. március 18-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. január 19-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte annak előzetes formai vizsgálatát. A kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – összesen 28 aláírás került csatoltásra, amelyből 26 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A kezdeményezés az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelt.
[3] A fenti indokok alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke a kezdeményezést a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[10] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[11] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy mindazokat a 2019. április 11-ét követően hatályba lépett törvényeket, amelyek olyan közérdekű vagyonkezelő alapítványok és közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozására irányultak, amelyek ingyenes állami vagyonjuttatásban részesültek, az Országgyűlés helyezze hatályon kívül, azzal, hogy az ezen törvények keretében ingyenesen juttatott állami vagyon a magyar államra szálljon vissza.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság elsőként azt vizsgálta, hogy a jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés mely törvények körét érinti. Ugyan a közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrejötte először a vagyonkezelő alapítványokról szóló 2019. évi XIII. törvény (a továbbiakban: Vatv.) 4. §-ához kapcsolódik, amely lehetővé tette, hogy vagyonkezelő alapítvány közérdekű célra is alapítható legyen, de e törvény 2019. március 29. napján – azaz a kezdeményezésben szereplő 2019. április 11-ei dátumot megelőzően – lépett hatályba, így a kérdésben kezdeményezett hatályon kívül helyezés a Vatv.-re nem irányul. A Vatv. rendelkezései szerint közérdekű célnak minősül a nevelési-oktatási, felsőoktatási, kutatási, egészségügyi, karitatív, szociális, család-, gyermek- és ifjúságvédelmi, kulturális vagy sporttevékenységek finanszírozása, illetve támogatása vagy ilyen tevékenységet ellátó intézmények fenntartása és működtetés. A vagyonkezelő alapítvány akkor minősül közérdekűnek, ha ezen közérdekű célok valamelyike érdekében alapították, kedvezményezettjeinek köre nyitott, illetve az alapító kérte az alapítvány közérdekűnek való minősítését. A Vatv. hatálybalépését követően számos, szám szerint 14 közérdekű vagyonkezelő alapítvány alapítására került sor, amelyeket a Vatv. korábbi 1. számú melléklete sorolt fel, e mellékletet azonban a – 2021. május 1. napján hatályba lépett – közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló a 2021. évi IX. törvény (a továbbiakban: KEKVA tv.) 33. §-a hatályon kívül helyezett, s mindegyiket közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyá minősítette, így ezen alapítványok is a KEKVA tv. hatálya alá kerültek azzal, hogy a jogviszonyaikat folyamatosnak kell tekinteni [KEKVA tv. 3.§ (3) bekezdés és 28. § (1) bekezdés].
[13] A KEKVA tv. tartalmazza a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok legfontosabb közös szabályait. A KEKVA tv. általános rendelkezései közt előírja, hogy közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványra a KEKVA tv. eltérő rendelkezése hiányában a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) alapítványra vonatkozó szabályait kell alkalmazni.
[14] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létrejöttéhez szükséges feltételeket a törvény 3. § (1) bekezdése tartalmazza. Ennek alapján az alapításhoz mindenekelőtt az szükséges, hogy a KEKVA tv. az 1. mellékletében előzetesen közfeladatot ellátó közérdekű alapítvánnyá minősítse. Ezen melléklet egy taxatív felsorolást tartalmaz, amelyben feltüntetésre kerül valamennyi közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány megnevezése, illetve az adott alapítvány által ellátott konkrét közfeladat. A KEKVA tv. az 1. mellékletében összesen 33 alapítványt minősít közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványnak.
[15] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásának mikéntjéről külön-külön törvények rendelkeznek, amelyek jellemzően a Kormányt hívja fel az érintett alapítvány létrehozására irányuló intézkedések megtételére.
[16] A Kormány az előzőekben említett törvényi felhatalmazás alapján különböző kormányhatározatokban rendelkezett a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásáról. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó vagyonkezelő alapítványok létrejöttének feltétele az alapítói vagyonrendelés is [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés b) pont], a kormányhatározatokban került sor – a pénzügyminiszter felhívásával – az induló vagyon biztosítására is. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létesítéséhez az alapítvány javára legalább 600 millió Ft-nak megfelelő vagyont szükséges rendelni (tőkeminimum) [KEKVA tv. 4.§ (1) bekezdés].
[17] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány alapító okiratát közokiratba vagy ügyvéd által ellenjegyzett magánokiratba kell foglalni [KEKVA tv. 10.§ (1) bekezdés] és abban – egyebek mellett – meg kell jelölni az alapítvány javára rendelt vagyont vagyontárgyanként, vagyonelemenként az azonosításukhoz szükséges részletességgel [KEKVA tv. 4.§ (2) bekezdés], valamint rögzíteni kell az alapítványi vagyon kezelésének és felhasználásának alapvető céljait és elveit [KEKVA tv. 10.§ (3) bekezdés].
[18] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány – a fentiekben említett feltételek megvalósulása mellett – összhangban az alapítványokra vonatkozó általános szabályokkal, abban az esetben jön létre, ha a bíróság közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványként nyilvántartásba vette, a létrejövetel időpontja pedig megegyezik a nyilvántartásba vétel napjával [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés c) pont, (2) bekezdés].
[19] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván rámutatni arra, hogy a 33 közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány különböző, egymástól eltérő közfeladatot lát el, ezért a közfeladat jellegéből adódóan az egyes alapítványokra bizonyos tekintetben speciális szabályok is vonatkoznak. Az alapítványok túlnyomó többsége – 21 alapítvány – felsőoktatási intézménnyel kapcsolatos közfeladatot ellátó vagyonkezelő alapítvány {vesd össze: NVB 26/2021. határozat}.
[20] Az említett körbe tartozó alapítványok jellemzője, hogy egy olyan közfeladatot (felsőoktatási tevékenység) látnak el, amely korábban is létezett és az állam látta el azt. Mindez azért bír jelentőséggel, mert ezeknél az alapítványoknál a közfeladatot az alapítvány nem közvetlenül, hanem egy általa fenntartott intézmény (egyetem) útján látja el. Ez az oka annak, hogy az alapítványok létrejöttekor nem csupán az alapítványok részesültek ingyenes vagyonjuttatásban, hanem a felsőoktatási intézmények is.
[21] Az állam által ingyenesen juttatott vagyonelemekkel az alapítvány és a felsőoktatási intézmény vagyonkezelési tevékenysége keretében szabadon gazdálkodhat és azzal a felelős gazdálkodás követelménye nélkül szabadon rendelkezhet [KEKVAtv.12. § (3) és (13) bek.].
[22] A kezdeményezésben szereplő kérdés arra irányul, hogy az ingyenes vagyonjuttatásban részesült alapítványok létrehozására irányuló törvényeket helyezze hatályon kívül az Országgyűlés és ezzel egyidejűleg rendelkezzen arról, hogy „az ezen törvények keretében” ingyenesen jutatott állami vagyon a magyar államra „visszaszálljon”.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – a fentiekben kifejtettek szerint – a közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozása és a részükre eszközölt vagyonjuttatás egy olyan, többlépcsős folyamat eredményeként történt meg, amelyben a közjogi (jogalkotási) és magánjogi (különböző szerződések megkötésében testet öltő) aktusok keveredtek. Nem várható el az egyes választópolgártól, hogy tisztában legyen a bonyolult szabályozás minden elemével, enélkül viszont nem látja át azt, pontosan miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság korábban már megállapította, hogy önmagában a szóba jöhető törvények hatályon kívül helyezésével nem történik meg az alapítvány részére juttatott vagyontárgyak tulajdonjogának államra történő visszaszállása {lásd 26/2021. NVB határozat, Indokolás [25]}. Jelen ügyben a kérdés a szóban forgó törvények hatályon kívül helyezése mellett egy, a tulajdonviszonyok tekintetében az eredeti állapot visszaállítására utaló jogalkotói kötelezést is tartalmaz.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a szóban forgó alapítványok részére történt vagyonjuttatás oka az volt, hogy az alapítványnak a közfeladat ellátásához szükséges anyagi erőforrások rendelkezésre álljanak. Mindez azt jelenti, hogy nem csak vagyont kaptak az alapítványok, hanem egy kötelezően ellátandó közfeladatot is. Ha a kezdeményezésben szándékolt jogalkotás megvalósulna, az ingyenesen juttatott vagyon – az alábbiakban jelzett korlátozásokkal – ugyan valóban visszaszállna az államra, de ez nem járna együtt az alapítványok megszűnésével – hiszen működésüket nem befolyásolja az, hogy a létrehozásukra irányuló törvényeket utóbb hatályon kívül helyezik – és azon a helyzeten sem változtatna, hogy az alapítványok alapító okiratában feltüntetett közfeladatot továbbra is az alapítványoknak kellene ellátnia. Mindez tehát azzal a következménnyel is járna, hogy bizonyos esetekben – így például a felsőoktatási közfeladat esetén – a közfeladat anyagi erőforrások hiányában ellátatlanul marad. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – a szabályozás bonyolultsága okán – az említett következményt az átlag választópolgár nem feltétlenül látja át, ezért a kérdés megválaszolása során valójában nem tudja, hogy miről szavaz.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtette, hogy az érintett törvények nem csak az alapítványoknak, hanem – bizonyos esetekben – az általa fenntartott intézmények részére is juttattak ingyenesen vagyont. A kérdés megfogalmazása alapján nem világos, hogy a Szervező kizárólag az alapítványok részére rendelt vagyont kívánja az állam számára visszajuttatni, vagy az intézmények számára juttatott vagyont is. Utóbb említett esetkörben az is felmerülhet, hogy az adott választópolgár az alapítvány számára jutatott vagyon „visszavételével” egyetért, de az intézmény (például egy egyetem) vagyonjuttatását érintetlenül hagyná, de a kérdés megfogalmazása nem teszi lehetővé a differenciált döntést e körben.
[26] A kérdésegyértelműség ellen hat az a körülmény is, hogy – figyelemmel a fentiekben ismertetett azon szabályra, hogy az alapítványok szabadon gazdálkodhatnak a rájuk bízott vagyonnal – nem teljesíthető teljes mértékben az a következmény, hogy minden, korábban ingyenesen juttatott vagyon egytől-egyig visszakerüljön az államhoz. Bizonytalanságot okoz a kérdés következményeinek megítélésénél, hogy a visszajuttatás kizárólag és pontosan azt a vagyont jelenti-e, amit ingyenesen juttattak, vagy adott esetben az annak helyébe lépett vagyont is.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, mert olyan bonyolultan szabályozott kérdésben kezdeményezi a választópolgárok véleménynyilvánítását, amely kérdés komplexitását az átlagos választópolgár nem látja át, nem ismeri fel a döntés lehetséges következményeit. Rögzíti továbbá a Bizottság, hogy a kérdés – a visszajuttatandó vagyon köre tekintetében – kétféleképpen értelmezhető. Figyelemmel továbbá arra, hogy a kérdés – megtévesztő módon – azt is sugallja a választópolgárok számára, hogy önmagában az abban szereplő két jogalkotói aktussal (hatályon kívül helyezéssel és az ingyenesen juttatott vagyon „visszaszállását” kimondó aktív jogalkotói rendelkezéssel) az eredeti állapot helyreállítását eredményezi. A választópolgárok tehát – amennyiben az adott kérdésben rendezendő népszavazáson szavazatukkal véleményt nyilvánítanának – valójában nem tudnák, hogy miről szavaznak.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a Vatv. 4. §-án, a KEKVA tv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (2) bekezdésein, 10. § (1) és (3) bekezdésein, 12. § (3) és (13) bekezdésein, a 28. § (1) bekezdésén, a 33. §-án és az 1. mellékletén, az Nsztv. 9. §-án és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. március 3.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese