A Nemzeti Választási Bizottság
14/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Ungár Péter Károly magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a következő 50 évben atom-energetikai beruházás valósuljon meg Magyarországon?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. március 10-én 12 óra 59 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 20 támogató választópolgár adatait, valamint aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115049/2017. számú, 2017. március 9-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazásnak a hatalomgyakorlásban betöltött helye és funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés a választópolgárok véleményét kérné ki abban a témában, hogy a következő 50 évben megvalósuljon-e atom-energetikai beruházás Magyarországon.
[6] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése deklarálja a jogállamiságot. Ugyanakkor a hatalomgyakorlás tekintetében a B) cikk további rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek a jogállamiság elválaszthatatlan részei. A B cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy a hatalom forrása a nép, a (4) bekezdése pedig a képviselők útján történő hatalomgyakorlás mellett a közvetlen hatalomgyakorlást, mint kivételes hatalomgyakorlási formát rögzíti. Ezáltal a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás immár az Alaptörvény erejénél fogva minősül komplementer jellegűnek, amelyet a Kúria több döntésében is kifejezésre juttatott. A Knk.37.807/2012/2. számú határozat rögzítette: „A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki.” (lásd még: Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú határozatokat.) A komplementer jelleg azonban nem csorbítja azt a tényt, hogy az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartamukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozatot].
[9] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott be. Az Egyezmény 1. cikkében a Felek (Magyarország Kormánya és az Orosz Föderáció Kormánya) az együttműködés tárgyát a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében határozták meg, mely utóbbiba beleértendő két új 5-6. blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése, blokkonként legalább 1000 MW beépített kapacitással, a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokk teljesítményének kiváltására. Az Egyezmény 1. cikk 2. pontja értelmében a Felek a Paksi Atomerőmű 1-4. blokkok üzemeltetése, modernizációja, felújítása és üzemen kívül helyezése terén is együttműködési kötelezettséget vállaltak. Ezek között szerepel az 1-4. blokkokhoz új berendezések szállítása, a rendszere és berendezések karbantartása, javítása és modernizációja, a blokkok üzemidejének hosszabbítási munkálatai, valamint a 1-4. blokkok üzemen kívül helyezésére irányuló munkák kivitelezése az üzemidő lejártát követően.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés közvetlenül érinti az Egyezményben foglalt együttműködés tárgyát, az abban megfogalmazott fő és mellékkötelezettségek teljesíthetőségét.
[11] Amennyiben az érvényes, eredményes népszavazáson a „nem” válaszok kerülnének többségbe, úgy a népszavazás az Egyezmény tartalmának jelentős módosítása vagy az Egyezmény felmondása értelemszerűen szükségessé válna. Ez utóbbival összefüggésben a Kúria Kvk.II.37.185/2012/2. számú végzése szerint „ (..) egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet, mely indokolja az e körben tartandó népszavazás alaptörvényi kizárását”.
[12] Mivel a kérdés a kifejtett indokok alapján ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával, azaz tiltott tárgykört érint, ezért országos népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[13] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[14] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzések).
[15] A kérdés egyrészt azért megtévesztő, mert azt sugallja a választópolgároknak, hogy a népszavazás intézményével egy jogalkotási tárgykör tartósan kivonható a népképviseleti szerv törvényalkotói jogköre alól. Ezzel ellentétben az országos népszavazás az Alaptörvényben meghatározott szerepe szerint a közvetett hatalomgyakorlási formával szemben csak kiegészítő jelleggel bír, amely során kiemelt ügyekben, meghatározott időre vonja el az Országgyűlés jogalkotói hatáskörét. A közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos céljával nem fér össze, hogy a kezdeményezés 50 évre akar kivonni egy kérdést az Országgyűlés hatásköréből.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság emellett fenntartja a 6/2017. NVB és 7/2017. NVB határozatokban elfoglalt álláspontját is, amely szerint nem lehet egyértelmű az a kérdés, amely a népszavazással elérhető kötelezés időtartamában megtéveszti a választópolgárt. Határozatlan vagy a kérdésben meg nem jelölt időtartamú kötelezés esetén a választópolgártól elvárható annak ismerete, hogy az eredményes népszavazás az Országgyűlést három évig köti, azonban az ettől hosszabb időtartamú, vagy távolabbi időpontot megjelölő kötelezés esetén nem várható el az ebből fakadó ellentmondás feloldása.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján a népszavazást követő 50 évben mindenfajta atom-energetikai beruházás kizárt lesz. Az országos népszavazáson hozott döntés az Nsztv. 31. § (2) bekezdése alapján ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége esetén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszak jelentős részében a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, mely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[18] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választói – egyértelműségi követelményt nem teljesíti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[19] A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, valamint a kötelezően elvárt, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműséget sem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[20] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén és (3)–(4) bekezdésein, a 8. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikkén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke