A Nemzeti Választási Bizottság
140/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gőgös Zoltán (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 6 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésének a tilalmáról?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. december 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. november 4-én személyesen 14 óra 21 perckor eljárva 25 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-90947/2015. számú határozatát, melyben a Hatóság Gőgös Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: Iroda) elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény 2. § 19. pontja szerint termőföldnek minősül az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvényben meghatározott erdőnek minősül.
A Nemzeti Földalap a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 3. § (1) bekezdés 5. pontjában definiált kincstári vagyon része. A Nemzeti Földalapba tartozó ingatlanok körét a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfatv.) 1. § (1)-(2) bekezdései határozzák meg. E felsorolás szerint – többek között – a Nemzeti Földalapba tartozik az állam tulajdonában lévő, az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő, fásított terület művelési ágban nyilvántartott terület. Az Nfatv. rendelkezik a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának szabályairól is. A 15. § (2) bekezdése szerint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészleteket a 15. § (3) bekezdésben foglalt földbirtok-politikai irányelvek szerint kell hasznosítani. Az Nfatv. 18. §-a a földbirtok-politikai irányelvekre figyelemmel határozza meg a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosítását. A hasznosítás alatt a törvényi szabály szerint a földrészlet eladását, haszonbérbe adását, vagyonkezelésbe adását, illetve cseréjét kell érteni. A hasznosítás során a fő szabály a nyilvános pályázat vagy árverés útján történő eladás, illetve a nyilvános pályáztatás útján történő bérbeadás.
Szervező országos népszavazásra javasolt kérdése ennek a hasznosításra vonatkozó szabálynak a módosítására irányul olyan módon, hogy egy – az Nsztv. határidőkre vonatkozó rendelkezéseire tekintettel 2016-ban megtartandó – érvényes és eredményes népszavazást követően meg kívánja szüntetni a termőföldek eladását és cseréjét.
Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 1. mellékletének XLIV. A Nemzeti Földalappal kapcsolatos bevételek és kiadások című fejezetében az 1.1.1.1. jogcímszám alatt szerepel a termőföld értékesítéséből származó bevétel.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében „[n]em lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról (…) szóló törvény tartalmáról”.
A Kúria a Knk.IV.37.339/2015/3. számú határozatában megerősítette az Alkotmánybíróság korábbi, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontján alapuló jogértelmezési gyakorlatát, és az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmezésével kapcsolatban idézi az Alkotmánybíróságot: „Az Alkotmánybíróság megállapította: „(…) a bevételi oldalt illetően az Alkotmány a bevételeket meghatározó adókról, illetékekről, vámokról szóló törvényekről egyszer és mindenkorra tiltja külön a népszavazást, míg más bevételek, illetve a kiadási oldal védelme csupán valamely, már elfogadott költségvetés időtartamára szól” [58/2007. (X. 1.) AB, megerősítve: 40/2012. (XII. 6.) AB határozat].”
Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények (többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdésnek költségvetési vonzata van, mivel az Országgyűlés által 2016. évre elfogadott és 2016. január 1-jén hatályba lépő Kötv. konkrét bevételi soron tartja nyilván a Nemzeti Földalappal kapcsolatos termőföld értékesítéséből származó bevételeket. A kérdés tehát olyan, a jövő évre elfogadott költségvetési törvényben megjelölt bevételi jogcímet érint, amely – függetlenül annak összegszerűségétől – érvényes és eredményes népszavazás esetén a bevételi jogcím megszüntetésének vagy módosításának kötelezettségét eredményezné.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés hitelesítése esetén tartandó érvényes és eredményes népszavazás tehát azzal a következménnyel járna, hogy a Kötv. 1. melléklet XLIV. fejezet, 1.1.1.1. jogcímszám szerinti, a Nemzeti Földalapba tartozó állami tulajdonú termőföldek értékesítéséből származó bevételi sor megszűnne, vagy módosulna.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvényben a kérdéssel szemben támasztott törvényi követelményeknek – mivel az a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát érintené – így a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése, mely a népszavazási eljárásban alkalmazandó népszavazási egyértelműség követelményéről rendelkezve kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az Nsztv. fenti szabálya a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményét fogalmazza meg. A népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének tartalmát az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában értelmezte, melyben kifejtetteket a Kúria több határozatában is irányadónak tekintette és azokat megerősítette. (Knk.IV.37.487/2015/2.; Knk.IV.37.457/2015/3.; Knk.IV.37.390/2015/3.; Knk.IV.37.389/2015/3.; Knk.IV.37.489/2015/3.)
A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra „igen”-nel vagy „nem”-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. A jogalkotói egyértelműséget illetően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy annak megállapításakor vizsgálni kell: a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. [51/2001. (XI. 29.) AB határozatot, ABH 2001 392, 396.]
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli a népszavazás eredményeként, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas.
A Nemzeti Választási Bizottság szerint a Szervező által benyújtott kérdés nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének, mert az abban szereplő állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésének tilalmáról szóló törvény megalkotására vonatkozó mondatrész többféleképpen is értelmezhető. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés szűkebben egyrészt értelmezhető úgy, hogy az Országgyűlésnek egy érvényes és eredményes népszavazást követően az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésének teljes és kategorikus tilalmáról kellene jogszabályt alkotnia. Másrészt tágabb vonatkozásban a népszavazási kérdés értelmezhető úgy is, mely szerint a kérdés kizárólag egy szabályozási tárgykört fogalmaz meg, vagyis a kérdés alapján megtartott népszavazás eredményeképpen az Országgyűlés egy olyan tartalmú törvény megalkotására lenne köteles, mely az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítési tilalmát, valamint a tilalom részletszabályait és az esetleges kivételek meghatározását is tartalmazná.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés azért sem egyértelmű, mert a népszavazási kérdésben szereplő tilalom időbeliségét és ennek következtében annak tárgyi hatályát sem lehet egyértelműen megállapítani. Nem egyértelmű ugyanis, hogy az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésére vonatkozó tilalom pontosan milyen időpontra vonatkozna. Vagyis sem a választópolgárok sem a jogalkotó számára nem világos, hogy az értékesítési tilalom egy érvényes és eredményes népszavazás után megalkotásra kerülő jogszabály hatályba lépésének időpontját követően állami tulajdonba kerülő termőföldekre terjedne ki, vagy az értékesítési tilalom a népszavazást megelőzően már állami tulajdonban lévő termőföldekre is kiterjedne.
Megállapítható, hogy a népszavazási eljárásban alkalmazandó jogalkotói egyértelműség követelményének a kérdés tehát nem felel meg, ugyanis egy érvényes és eredményes népszavazást követően a jogalkotó számára nem lenne egyértelmű és világos, hogy milyen tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles. Vagyis kizárólag az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésének teljes tilalmáról kellene rendelkeznie vagy egy olyan tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles, melyben e tilalom és annak részletszabályai is rendezésre kerülnének.
A Kúria Knk.IV.37.389/2015/3. számú határozatában az egyértelműség követelményével kapcsolatban az alábbiakat rögzítette: „[a] választói egyértelműség (..) lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni”. Megállapítható tehát, hogy a kérdésben szereplő „alkosson törvényt az állami tulajdonban álló földek értékesítésének a tilalmáról” mondatrész pontos tartalma – mind időbeli, mind tárgyi hatálya tekintetében – nem meghatározható, számos értelmezési lehetőséget vet fel a fentiekben kifejtett indokolás szerint. Ebből kifolyólag a kezdeményezésben tartott népszavazás esetén a választópolgárok sem lennének tisztában azzal, hogy a népszavazási kérdésre adott „igen” vagy „nem” válaszukkal pontosan miről döntenek, ily módon az Országgyűlés jogalkotói munkáját sem tudnák meghatározni. E kérdés kapcsán tehát a választópolgárok népszavazáshoz való joga csak formálisan érvényesülhetne, tekintettel arra, hogy arról, értelmezhetetlensége miatt, tudatos döntés nem hozható.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által hitelesítésre benyújtott kérdés nem felelt meg a kérdéssel szemben támasztott Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének sem.
V.
A Nemzeti Választási Bizottság – tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, valamint annak megfogalmazása nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, ezért – az Nsztv. 11. §-a alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta.
VI.
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény 2. § 19. pontján, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 3. § (1) bekezdés 5. pontján, az Nfatv. 1. § (1)-(2) bekezdésein, 15. § (2)-(3) bekezdésein, 18. §-án, a Kötv. 1. melléklet XLIV. fejezet, 1.1.1.1. jogcímszámán, az Nsztv. 3. §-án, a 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. november 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke