A Nemzeti Választási Bizottság
166/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Fekete-Győr András magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény 22. § (2) bekezdés a) pontját?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. május 21-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 21 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyből mind a 21 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a jelen eljárásban vizsgált kérdés szó szerint megegyezik a Momentum Mozgalom párt által 2017. szeptember 20-án hitelesítésre benyújtott kérdéssel, amelynek hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság a 113/2017. számú határozatával megtagadta, amely határozat jogorvoslat hiányában emelkedett jogerőre.
[7] A Bizottság rögzíti továbbá, hogy a Nemzeti Választási Bizottság – a Kúria által helyben hagyott – 111/2017. számú határozatával az ugyancsak a Momentum Mozgalom párt által benyújtott, a jelen kérdéssel tartalmilag teljesen megegyező kérdés hitelesítését is megtagadta. A Kúria felülvizsgálati eljárás során egyértelműsítette, hogy „[a] kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütközik, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésnek minősül, és így népszavazás tárgya nem lehet”. [Knk.VII.37.959/2017/3. számú végzés]
[8] A Kúria fent nevezett határozatában az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján, idézve az Alkotmánybíróság 105/2007. (XII. 13.) AB határozatát kifejtette, hogy „[v]alamely konkrét szerv vagy szervtípus létrehozására, átalakítására, illetőleg megszüntetésére irányuló kérdés olyan szervezetalakítási kérdésnek minősül, amelyre a népszavazás elrendelésének tilalma kiterjed”. A 163/2010. (IX. 15.) AB számú határozatra hivatkozva hozzátett, hogy „ugyan a kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltése módjának Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek minősül”.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság jelen döntése meghozatalakor irányadónak tekinti az előző bekezdésekben hivatkozott kúriai végzést, attól eltérni nem kíván.
[10] A Nemzeti Választási Bizottságnak esetileg kell eldöntenie, hogy az adott népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és/vagy szervezetalakítási kérdés-e.
[11] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üsztv.) 22. § (2) bekezdés a) pontját, amely szerint a legfőbb ügyész a legfőbb ügyészi jogköröket az új legfőbb ügyész megbízatása kezdetéig gyakorolja, ha megbízatása a megbízatási időtartam leteltével szűnt meg.
[12] Az Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdése szerint a legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanezen cikk (7) bekezdése szerint az ügyészség szervezetének és működésének, a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait, valamint javadalmazásukat sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény tartalmazza tehát az ügyészség szervezetének és működésének, valamint az ügyészek jogállásának legfontosabb szabályait – így különösen az ügyészség funkcióját, a legfőbb ügyész megbízatásának keletkezését, beszámolási kötelezettségét, továbbá az ügyészségi szervezetrendszer kialakításának alapvető rendező elveit –, míg a részletes szabályok megállapítását sarkalatos törvényre bízza.
[13] Az Üsztv.-ben foglalt ügyészi hatáskörök gyakorlása során érvényesül az ügyészség hierarchikusan felépített, szigorú alá-fölérendeltségen alapuló szervezetrendszere, amely az egyes szinteken igazodik a bírósági szervezetrendszerhez. A legfőbb ügyész a feladata ellátásához széles körű jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben szervezeti függetlenségét és funkcionális önállóságát is biztosítja. A függetlenség egyik garanciája a legfőbb ügyész kilenc évre történő megválasztása az Alaptörvény által szabályozottan. Ez az időtartam azonos a legfőbb bírói szerv, a Kúria elnökének megbízatási idejével, és hosszánál fogva erősíti a legfőbb ügyész autonómiáját a kormányzati ciklusváltásokkal szemben. Kiemelendő továbbá, hogy a főbb közjogi méltóságokhoz hasonlóan – így különösen az Alkotmánybíróság elnöke, a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, illetve az Állami Számvevőszék elnöke – a legfőbb ügyészt az Országgyűlés kétharmados többséggel választja meg.
[14] Az Üsztv. a legfőbb ügyész kiemelt közjogi jelentőségére figyelemmel tételesen meghatározza a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének egyes eseteit, és az ezekhez kapcsolódó részletes szabályokat a „8. A legfőbb ügyész és a legfőbb ügyész helyettes megbízatásának megszűnése” alcím alatt. Az Üsztv. 22. § (1) bekezdés a) pontja alapján a legfőbb ügyész megbízatása megszűnik a megbízatási időtartam [Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdés] leteltével. Az Üsztv. 22. § (2) bekezdés a) pontja szerint, ha a legfőbb ügyész megbízatása az (1) bekezdés a) pontja alapján szűnt meg, a legfőbb ügyészi jogköröket az új legfőbb ügyész megbízatása kezdetéig gyakorolja. A törvény indokolása értelmében „az ügyészség alaptörvényi feladatának folyamatos ellátása olyan követelmény, amely nem teszi elfogadhatóvá, hogy az ügyészi szervezet hosszú ideig nélkülözze az elsőszámú vezetőjét. Elengedhetetlen, hogy az ügyészség vezetése akkor is teljes felhatalmazáson alapuljon és minden döntés meghozatalára kiterjedjen, ha a legfőbb ügyész megbízatása megszűnik, de nem kerül sor időben új legfőbb ügyész megválasztására.”
[15] Az Üsztv. jelen népszavazási kezdeményezés tárgyát képező, a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének egy – a megbízatási időtartam leteltével kapcsolatos – esetére vonatkozik, amely alapján a volt legfőbb ügyész mindaddig gyakorolja a legfőbb ügyészi jogköröket, amíg az új legfőbb ügyész hivatalba nem lép. Az eredményes népszavazás alapján az Üsztv. ezen rendelkezésén alapuló további jogkörgyakorlás megszűnne, tehát a tisztség ténylegesen is betöltetlenné válna, a legfőbb ügyészi feladatok ellátása ideiglenesen megszűnne.
[16] Mivel az AB határozat a „tisztség betöltésének módjára” vonatkozó szabályozást szervezeti döntésnek minősítette, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos szabályoknak is hasonló megítélés alá kell esniük.
[17] A megbízatási időtartam leteltéhez, mint megbízatás megszűnési okhoz elválaszthatatlanul tapad a feladatellátás folyamatosságának fenntartását szolgáló további joggyakorlás követelménye. Ez ugyanis nem csupán jog, hanem a törvény megfogalmazása alapján – „gyakorolja” – kötelesség is a korábbi legfőbb ügyész számára, amelyről a megbízatás megszűnésére tekintettel lemondani sem tud. E megbízatás megszűnési mód specialitása tehát, hogy az nem jár együtt a legfőbb ügyészi jogkörök gyakorlásának megszűnésével.
[18] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés tárgyában megtartandó eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek egy olyan sarkalatos törvényben foglalt rendelkezést kellene hatályon kívül helyeznie, amely a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos, és mint ilyen, az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozik.
[19] Tekintettel tehát arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja tiltja az országos népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésben, így jelen kérdés népszavazásra nem bocsátható.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – amennyiben a hitelesíthetőség vizsgálatának alapjául szolgáló jogszabályi környezet érdemben nem változott – felveti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. évi törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés e) pontjába foglalt rendeltetésszerű joggyakorláshoz való jog sérelmét és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során a hitelesítésre korábban már benyújtásra került és jogerősen elbírált népszavazási kérdéssel lényegében szó szerint egyező népszavazási kérdés kerül benyújtása hitelesítés céljából.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[21] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontján, a 29. cikk (4) és (7) bekezdésein, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, az Üsztv. 22. § (1) bekezdés a) pontján és a (2) bekezdés a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. június 17.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke