167/2019. számú NVB határozat - a Fekete-Győr András magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

167/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Fekete-Győr András magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben kötelezze az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárát arra, hogy hozza nyilvánosságra azon személyek rendelkezésre álló természetes személyazonosító adatait, akik az 1962. augusztus 15. és 1990. február 14. közötti időszakban a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnöksége számára titokban, fedéssel és fedőnévvel jelentést adtak, vagy ilyen jellegű beszervezési nyilatkozatot írtak alá, vagy ilyen tevékenységért előnyben részesültek?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. május 21-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 21 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].

III.

[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

1. A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés vonatkozásában, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján indokoltnak tartotta az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálatát.
2. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárásban vizsgált népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára anonimizálás nélkül tegye hozzáférhetővé az 1962 augusztusában létrehozott és 1990. február 14-én megszüntetett egykori állambiztonsági szerv, a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnöksége számára titokban, fedéssel és fedőnévvel jelentést adó, vagy ilyen jellegű beszervezési nyilatkozatot aláíró, vagy ilyen tevékenységért előnyben részesülő személyek természetes személyazonosító adatait.
3. A Nemzeti Választási Bizottság rögzítette, hogy eddig két alkalommal került hasonló tárgyú népszavazási kezdeményezés benyújtásra, amelyek hitelesítését a Bizottság az 51/2015. és a 80/2017. számú határozatával megtagadta. A Kúria az 51/2015. számú határozatot a Knk.IV.37.357/2015/2. számú végzésével helybenhagyta. A Nemzeti Választási Bizottság e korábbi két határozatban foglalt álláspontját a jelen népszavazási kérdés megfogalmazásából adódó eltérésekkel és az alábbiakban részletezett kiegészítésekkel fenntartja.
4. A kezdeményezésben szereplő személyes adatok megismerhetősége tekintetében irányadó hatályos jogi szabályozást, az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban: Ásztl. törvény) tartalmazza.
5. Az Ásztl. törvény preambuluma értelmében a törvény megalkotásával „[a]z Országgyűlés hozzá kíván járulni az elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatai tevékenységének megismeréséhez és az áldozatok információs kárpótlásához (…) az érintettek információs önrendelkezési jogának garantálása, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog érvényesülése érdekében.” Az Ásztl. törvény-hez fűzött általános indokolás alapján az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárában (a továbbiakban: Levéltár) kezelt iratokba való betekintés és az azokban szereplő adatok nyilvánosságával kapcsolatos szabályozásnál tekintettel kell lenni a személyes adatok védelméhez való alapvető jogra. Ennek megfelelően főszabályként „mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról” [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 39, 40.].
6. Az Ásztl. törvény 3-5. §-ai rendelkeznek a törvény személyi hatályáról, megkülönböztetve a „megfigyelt”, a „harmadik személy”, a „hivatásos alkalmazott”, a „hálózati személy” az „operatív kapcsolat”, a „tudományos kutató” és a „bárki” személyi kör adatmegismerésére vonatkozó szabályokat.
7. Az Ásztl. törvény 3. §-a értelmében a megfigyelt és a harmadik személy a rá vonatkozó adatokat megismerheti.  A megfigyelt személy megismerheti a róla jelentő, illetve vele foglalkozó hivatásos alkalmazott, hálózati személy és operatív kapcsolat természetes személyazonosító adatait. A megfigyelt személy, illetve a harmadik személy megismerheti és a harmadik személy, illetve a megfigyelt személy hozzájárulásával nyilvánosságra hozhatja a megfigyelt és a harmadik személy között történt személyes érintkezéseket rögzítő vagy leíró adatokat (pl. személyes találkozásról, beszélgetésről gyűjtött adatok). A megfigyelt nyilvánosságra hozhatja a fentiek alapján megismert adatokat, más megfigyelt és harmadik személy személyes adatainak kivételével. A megfigyelt személy tehát nemcsak megismerheti, de nyilvánosságra is hozhatja a róla jelentő hálózati személy természetes személyazonosító adatait.
8. Az Ásztl. törvény 5. § (4)-(6) bekezdése a közszereplők vonatkozásában tartalmaz speciális szabályozást, nevezetesen, hogy a személyük azonosításához szükséges adatokat bárki megismerheti és nyilvánosságra is hozhatja, ha az érintett személy elismerte közszereplői minőségét, vagy ennek hiányában azt bíróság megállapította.
9. A hivatásos alkalmazott, a hálózati személy és az operatív kapcsolat megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a kizárólag vele kapcsolatba hozható személyes adatokat. Azonban az Ásztl. törvény 4. § (1) bekezdése alapján a tudományos kutatás már szigorúbb szabályokhoz kötött és korlátozottabb adatmegismerést és felhasználást tesz lehetővé. Az Ásztl. törvény 5. §-a alapján pedig, a 3. §-ban megjelölt alanyi körön kívüli személyek csak anonimizált formában ismerhetik meg és hozhatják nyilvánosságra a Levéltárban kezelt iratokat.
10. Megállapítható tehát, hogy az Ásztl. törvény elsődlegesen az áldozatok számára biztosít széleskörű megismerési jogot, melynek az az indoka, hogy akit személyiségi jogaiban súlyosan sértő módon zaklattak, illetve megfigyeltek, megismerhesse mindazon adatokat, amelyek vele kapcsolatba hozhatók. Esetükben, az iratokban szereplő más személyek információs önrendelkezéshez való joga, mint konkuráló alapjog, valamint a múlt megismerése [60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 353.] egyaránt indokolhatja a személyes adatok megismerését, sőt, adott esetben azok nyilvánosságra kerülését.
11. Mivel Szervező a jelenleg hatályos jogi szabályozás szerinti áldozatokat megillető irat-megismerési jogosultságot általánosságban kívánja kiterjesztetni egy érvényes és eredményes országos népszavazás eredményeként, ezért a Nemzeti Választási Bizottságnak azt kellett értékelnie, hogy az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésének rendelkezésén alapuló személyes adatok nyilvánosságra hozatala, továbbá az áldozatokat megillető információs önrendelkezéshez való jog, esetleg a közérdek a kérdésben foglalt személyi kör vonatkozásában értelmezhető, illetve elegendő és szükséges indok-e a hálózati személyeket az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján megillető személyes adatok védelméhez való alapjog korlátozására.
12. Az Alaptörvény VI. cikk (1) és (3) bekezdése alapján „[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák. (…) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
13. Az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdése értelmében „[a] kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat - a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével - tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.”
14. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján „[a]z alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
15. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a személyes adatok védelméhez fűződő alapjog alkotmányos rendelkezéseit, így az egyes fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában és alkotmányellenes mulasztás megállapítása iránt hivatalból indult eljárásban hozott 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh1.) is, amelyben a testület kifejtette, hogy „a nyilvántartások titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát (Alkotmány 59.§ (1) bek.) minden érintett érvényesítheti, azaz saját személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet.” (ABH 1994, 342,352)
16. Az Alkotmánybíróság ABh1.-ban rögzítette továbbá, hogy „[a]z Avtv. 32. § (3) bekezdés b) pontja is megengedi személyes adat nyilvánosságra hozását, ha az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges. Ahogy az (információs) önrendelkezéshez való jogon esett sérelem megköveteli, hogy a saját magáról gyűjtött titkosszolgálati adatokhoz ki-ki hozzáférjen. (…) A Törvény 1. §-ában megjelölt nyilvántartások adatainak feltétlen titkossága alkotmányellenes. (…) Ha a törvényhozó ezt a szükséges nyilvánosságot bármely – alkotmányosan elfogadható – okból korlátozza, a korlátozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie.” A testület hozzátette, hogy „Közérdek” önmagába nem elég alapjog-korlátozás indokolására – hacsak maga az alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint pl. a kisajátítás esetében. (…) Ügydöntő tehát annak az alapjognak vagy alkotmányos elvnek, illetve intézménynek azonosítása, amely a személyes adat nyilvánosságra hozását szükségessé teszi, továbbá annak vizsgálata, hogy az információszabadság és az adatvédelem alapjogai kölcsönös korlátozása mindegyikük céljához viszonyítva arányos legyen.” (ABH 1994, 342,353, 354)
17. Az Alkotmánybíróság a 37/2005. (X. 5.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh2.), amelyben az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezéseit – a köztársasági elnök indítványára – előzetes normakontroll keretében vizsgálta, értelmezte az Alkotmány 59. §-ának rendelkezését is. Az Alkotmány említett rendelkezése az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével tartalmilag megegyezően szabályozta a személyes adatok védelmét, miszerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
18. Az Alkotmánybíróság az ABh2.-ben rögzítette , hogy „az operatív kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59. § (1) bekezdése védelme alatt állnak. (ABH 2005, 413, 423)
19.  Az AB e határozatában azt is kifejtette, hogy „[n]incs olyan alkotmányos cél, melynek elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek az ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az „információs kárpótláshoz”) nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára. A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes adatok védelméhez való jognak a Törvény kifogásolt szabályai szerinti korlátozásához.” (ABH 2005, 413, 423)
20. Az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésének rendelkezése következtében tágult a korlátozás nélkül megismerhető és nyilvánosságra hozható adatok köre a kommunista rendszer hatalombirtokosainak személyes adataival. Sem az Alaptörvény, sem az Ásztl. törvény vagy más törvény nem határozza meg leíró jelleggel a kommunista rendszer hatalombirtokosainak fogalmát. A Bizottság ezért a szó eredeti jelentéséből tud kiindulni. A kérdésben szereplő, a beszervezési nyilatkozatot aláíró hálózati személyek vonatkozásában számos tapasztalat van arra, hogy semmilyen titkosszolgálati tevékenységet később nem végeztek (Kónyáné dr. Kutrucz Katalin: A Történeti Levéltár működésének jogi keretei és annak változásai; Betekintő 2012/3. 10. o. letöltés helye: http://www.betekinto.hu/sites/default/files/betekinto-szamok/2012_3_kutrucz_0.pdf). Az ő vonatkozásukban, e minőségükben a hatalombirtokos kifejezés bizonyosan nem alkalmazható. A jelentést adó, illetve tevékenységükért előnyben részesült személyek kétségtelenül részt vettek az egymással szorosan összefonódó állami és párthatalom biztosításában, annak az állampárt általi megtartásában, ugyanakkor maguk e minőségükben közvetlenül közhatalmat nem birtokoltak, ilyen jogosítványokkal nem rendelkeztek. Természetesen ez nem zárja ki azt, hogy valamilyen állami, vagy párt tisztséget betöltő, közhatalmat gyakorló személyek is hálózati személyek lehettek volna, ugyanakkor az ő hatalombirtokosi minőségük nem a hálózatban való részvételükön, hanem állami, illetve párt pozíciójukon alapult.
21. Az Alaptörvény U) cikk (3) bekezdése alapján a Nemzeti Emlékezet Bizottságának feladata a kommunista diktatúra hatalmi működésének, a „kommunista hatalmat birtokló személyek és szervezetek” szerepének feltárása, amelyeket átfogó jelentésben, valamint további dokumentumokban tesz közzé. A Nemzeti Emlékezet Bizottsága eleget téve az Alaptörvényben foglalt kötelezettségének számos személyi kör vonatkozásában tett közzé személyes adatokat. Honlapján (www.neb.hu) az állami és pártvezetés központi, illetve helyi szervezeteinek vezetőire vonatkozó személyes, életrajzi adatok is megtalálhatóak. A Nemzeti Emlékezet Bizottsága nyilvánosságra hozta továbbá az állambiztonsági szolgálatok vezetőinek, illetve a hivatásos tisztek egy jelentős részének pályafutását, személyi adatait is. Az érintett intézmények, személyek köréből megrajzolható az az intézményi és személyi háló, amely a hatalmat Magyarországon a diktatúra időszakában ténylegesen birtokolta. A hálózati személyekre vonatkozóan a kommunista hatalombirtokosok körében sem egyedileg, sem általában nem található utalás, a témában ugyanakkor szakirodalmi források széles köre szól a beszervezettek egy részének áldozati szerepéről, a beszervezésekhez használt legkülönfélébb zsarolási módszerekről (bővebben lásd erről: Kónyáné Kutrucz Katalin - Petrikné Vámos Ida: Ügynöksorsok - Ügynök? Sorsok? A hálózati lét sokfélesége és a megismerés korlátai. Nemzeti Emlékezet Bizottsága, Budapest, 2017.). A Nemzeti Választási Bizottság szerint mindezek a források is azt támasztják alá, hogy a hálózati személyek nem értékelhetőek az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésének hatálya alá tartozó személyi körbe tartozónak.
22. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság a hálózati személyek személyes adatainak nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos korábbi, még az Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági gyakorlatot továbbra is irányadónak tekinti.
23. A Nemzet Választási Bizottság megállapította, hogy az Ásztl. törvény hatályos rendelkezései a fent részletezett alkotmánybírósági határozatokban megfogalmazott érvelés szerinti szabályokat tartalmazzák, mely érvelését az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjogra alapította. A személyes adatok védelméhez való jog másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme miatt pedig csak akkor korlátozható, ha a kívánt eredmény más módon nem érhető el, illetve az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással.
24. Az Nsztv. 31. § (1) és (2) bekezdése szerint az Országgyűlés - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet - köteles a népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes népszavazás döntésének megfelelő törvényt megalkotni. A népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében azonban nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást.
25. A Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. számú döntésében általános érvénnyel mondta ki, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.
26. Az alapjogokat korlátozó népszavazási kezdeményezés alaptörvény-ellenességének témáját a Kúria a vagyonnyilatkozat-tételi ügyekben, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságra hozásával kapcsolatos kérdésekben bontotta ki (Knk.IV.37.387/2015/3., Knk.IV.37.584/2016/2.).
27. A Kúria a Knk.IV.37.584/2016/2. számú döntésében a kérdés lényegét azonosítva kiemelte, hogy a nevesített szerződések minden korlátozás nélkül való megismerhetősége azzal a következménnyel jár, hogy az internetes adatbázisba bekerülnek – az érintettek hozzájárulása nélkül - személyes adatok, amely a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásával jár. A kérdés kapcsán ezért a közérdekű adatok megismeréséhez való jog és a személyes adatok védelméhez való jog kollízióba kerülhet. A Kúria megítélése szerint egy érvényes és eredményes népszavazás eseten az Országgyűlésnek olyan törvényt kellene alkotnia, amely a személyes adatok védelméhez való jog aranytalan korlátozásával járna, a törvény csak az Alaptörvény módosításával maradhatna hatályban, így a kezdeményezés burkolt Alaptörvény módosításra irányul.
28. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a hálózati személyek természetes személyazonosító adatainak nyilvánossá tétele e személyi kört érintve a személyes adatok védelméhez való alapjog aránytalan korlátozását jelentené, különösen, hogy a hálózati személyek tekintetében nem áll fenn a szabad döntéshozatal lehetősége az adatok nyilvánosságát illetően. A következetes kúriai gyakorlat alapján tehát rögzíthető, hogy jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapjogi kollízióval járna együtt, ennek feloldása pedig az alapjog aránytalan és szükségtelen korlátozását feltételezi.
29. Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.

 

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[34] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy az tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[35] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[36] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[37] Mivel jelen eljárásban tárgyalt és a fentiekben részletezett népszavazási kérdés célja, hogy az Országgyűlés kötelezze arra a Levéltárat, hogy hozza nyilvánosságra a titokban, fedéssel és fedőnévvel jelentést adó, vagy ilyen jellegű beszervezési nyilatkozatot aláíró, vagy ilyen tevékenységért előnyben részesülő személyek rendelkezésre álló természetes személyazonosító adatait, a kezdeményezés felveti a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség problémáját is.

[38] A rendszerváltás kezdetétől a közbeszéd témája volt azon személyek megnevezésének, személyi adataik nyilvánosságra hozatalának a kérdése, akik a kommunista diktatúra időszakában nem hivatásos állományban, hanem civil foglalkozásuk mellett állambiztonsági tevékenységet végeztek, a szolgálatok működését segítették. A közbeszéd őket kezdettől a „besúgó”, „spicli”, majd leginkább az „ügynök” kifejezéssel illette, és rendszeresen az „ügynökakták”, „ügynöklisták” nyilvánosságra hozataláról szólt a közéleti diskurzus. A politikai konszenzus hiánya miatt az elmúlt harminc évben újra és újra elkerült az „ügynöktéma”, változatlanul élénk politikai, közéleti viták kíséretében. A viták egyik sarokpontja volt, hogy kit is kell ügynöknek tekinteni. Az Ásztl. törvény megalkotása során a jogalkotó többek között erre is próbált választ adni, fogalmai azonban nem mindig állnak összhangban a közvélemény, a választópolgárok által használt kifejezésekkel és azok tartalmával.

[39] Az Ásztl. törvény 1. §-hoz fűzött részletes indokolás alapján a törvény hatálya „azon - papíron, mikrofilmen, mágneses adathordozón vagy más módon rögzített - iratokra terjed ki, amelyek 1944. december 21. (az Ideiglenes Nemzetgyűlés megalakulása) és a Belügyminisztérium III. főcsoportfőnökségének megszüntetése, 1990. február 14. között állambiztonsági tevékenységet végző szervek tevékenységével összefüggésben keletkeztek, és e szervek irattári anyagába tartoztak.” Az Ásztl. törvény 1. § (1) bekezdése pontosan felsorolja azokat a szerveket, amelyeknél keletkezett iratokra kiterjed a törvény hatálya. Ennek csak egy részét képezik a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségénél keletkezett állambiztonsági iratok.

[40] Az Ásztl. törvény 1. § (2) bekezdése definiálja az iratokban található személyi köröket. Ennek során meghatározza többek között a megfigyelt személy, a hivatásos alkalmazott, az operatív kapcsolat, a harmadik személy és a hálózati személy fogalmát is. A népszavazási kérdésben megfogalmazott személyi kör a törvény hálózati személy definíciójának felel meg azzal, hogy nem valamennyi az Ásztl. törvény hatálya alá tartozó iratot keletkeztető szerv számára állambiztonsági tevékenységet végző hálózati személyre vonatkozóan kíván törvénymódosítást kieszközölni, hanem csak és kizárólag a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnöksége számára – annak teljes fennállása alatt (1962-1990) – tevékenykedő hálózati személyekre vonatkozóan. Az Ásztl. törvény a hatálya alá tartozó szervek között említi a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének jogelődeit is, kifejezetten felsorolva többek között a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztályát, vagy az Államvédelmi Hatóságot is. A népszavazási kérdés azonban nem utal e szervezetekre, azaz a népszavazás eredménye nem érintené a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének fennállása előtti állambiztonsági tevékenységet végző hálózati személyek működését, személyes adataik nyilvánosságát.

[41] Az Ásztl. törvény 1. § (2) bekezdés 5. pontja szerinti, a kezdeményezésben pontosan idézett személyi kör definícióban szereplő három feltételt a „vagy” kötőszó választja el, amely arra utal, hogy a jelentést adó, a beszervezési nyilatkozatot aláíró vagy ilyen tevékenységért előnyben részesülő személyek nem feltétlenül alkotnak és alkottak egy homogén csoportot. A megkülönböztetés indoka nem csak az eltérő aktivitás, hanem az érintett személyekkel kapcsolatban rendelkezésre álló bizonyítékok jellegén is alapul. Van olyan személy, aki beszervezési nyilatkozatot ugyan aláírt, de később semmilyen állambiztonsági jellegű tevékenységet nem végzett, vagy végzett ugyan, de erre vonatkozóan egyetlen általa írt jelentés sem került elő. Lehettek olyan hálózati személyek, akiknek nem került ugyan elő a beszervezési nyilatkozata, általuk adott jelentések azonban igen. E jelentésekben azonban csak fedőnévvel szerepelnek, és hogy ha ki is lehet deríteni, hogy pontosan kik is ők, erre csak komoly kutatómunka alapján mutatkozik esély. Az előnyben részesültek felkutatása szintén gyakorlatilag nyomozó munkát igényel az anyagi vagy más előny bizonyítékainak felkutatásához, illetve a személyek beazonosíthatóságához.

[42] Az Ásztl. törvényben a hálózati személyekre vonatkozó definíció megalkotása összhangban van a törvény koncepciójával. A törvény elsődlegesen információs kárpótlást kíván nyújtani az áldozatoknak, illetve hozzátartozóiknak, és rájuk bízza annak eldöntését, hogy a „tettest”, az „ügynököt”, aki megfigyelte őket megnevezzék a nyilvánosság előtt is. Az a személy, aki a beszerzési nyilatkozatot ugyan aláírta, de később semmilyen gyakorlati állambiztonsági tevékenységet nem végzett, jelentést nem írt, nem volt fenyegetett a nyilvánosságra hozatal miatt. Egy a népszavazási kérdésből következő automatikus nyilvánosságra hozatal azonban már ezt a személyi kört is érintené.

[43] A fentiek alapján érthető, hogy az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárától kapott hivatalos tájékoztatás alapján a Levéltár jelenleg nem rendelkezik a hálózati személyekre vonatkozó egységes nyilvántartással, a hálózati személyek természetes személyazonosító adatai pedig nem egyetlen nyilvántartásból, hanem különböző dossziék (pl.: „B”, „M” dosszié stb.) tartalmából kereshetők vissza, melyek sokszor hiányosak, részben vagy egészben megsemmisültek vagy megsemmisítésre kerültek. Emellett arra is tekintettel kell lenni, hogy az iratok között hamisítványok is találhatóak, mind a beszervezési nyilatkozatok, mind a jelentések között. Az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárának becslése szerint a mintegy 150 ezer főre taksált hálózati személyi körből a rendelkezésre álló iratok alapján nagy biztonsággal legfeljebb 5000 fő körülire tehető azok száma, akik azonosíthatóan megfelelnek a törvényi definíciónak. A többiek esetében vagy nem bizonyítható egyértelműen a ténylegesen folytatott állambiztonsági tevékenység, vagy a személyes adatok olyan töredékesek, hogy világosan nem azonosítható az érintett személy, vagy azok teljes mértékben megsemmisültek, illetve nem fellelhetőek.

[44] Szintén a teljes hálózati személyekre vonatkozó nyilvántartás kialakítását akadályozza, hogy a Nemzetbiztonsági Szolgálatok a mai napig minősített adatként őriznek a kérdés szerinti időszakban keletkezett iratokat. A Nemzeti Emlékezet Bizottsága hivatalos honlapján szereplő adtatok, valamint a vonatkozó szakirodalom részletesen foglalkozik azzal a témával, hogy annak eldöntése, ki minősül hálózati személynek nem egyszerű és sokszor nem lehet rá egyértelmű választ adni. Kónyáné Kutrucz Katalin és Petrikné Vámos Ida már említett munkájában a fennmaradt iratok, a beazonosíthatóság, a közreműködés mértéke szerint összesen tíz csoportot különböztet meg a hálózati személyek vonatkozásában. A tevékenységük értékelése szerint is széles a megkülönböztetés lehetősége a „nem is volt ügynököktől”, a „beszervezett, de soha nem jelentett”, az „állambiztonsági szerveket orruknál fogva vezető”, vagy az „ártalmatlan dolgokat jelentő” ügynökökön át, a mások bebörtönzéséhez, kivégzéséhez érdemében hozzájáruló ügynökökig. A személyek beazonosíthatóságának nehézségét és a hálózati személyek közé besorolás kockázatait mutatja számos olyan a sajtóban is tárgyalt bírósági per, ahol kutatók, történészek állításaival szemben állapította meg a bíróság, hogy az érintett személy a megfelelő bizonyítottság hiányában nem tekinthető ügynöknek.

[45] A népszavazási kérdés azonban azáltal, hogy a hálózati személyek vonatkozásában generálisan írna elő nyilvánosságra hozatali kötelezettséget, azt a látszatot kelti mintha ez egy egyértelműen hálózati személynek minősülő személyekre vonatkozó, meglévő adatbázis nyilvánosságra hozatalát kívánná elérni.

[46] Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint a választópolgár számára nem átlátható, hogy szavazatának milyen következménye lenne. A kérdésben megfogalmazott széles jogi halmaz nem egy egységes, világosan meghatározható személyi kört fed, hanem azon belül különböző helyzetű, aktivitású, felelősségű és azonosíthatóságú csoportba sorolható személyek körét, amelyek feltérképezése leginkább tudományos kutatások tárgya lehet, és amelyek jellemzőit a választópolgár nem láthatja át, így azok között különbséget sem tud tenni, aszerint hogy melyek vonatkozásában tartaná indokoltnak a személyes adatok nyilvánosságra hozatalát és melyek esetében nem.

[47] Ilyen átfogó és részletekbe menő kutatói jellegű szaktudás és szakismeret hiányában a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan.

[48] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.

[49] A jogalkotói egyértelműséget is sérti továbbá a kérdés arra tekintettel, hogy a Nemzetbiztonsági Szolgálatok a mai napig minősített adatként őriznek a kérdés szerinti időszakban keletkezett iratokat. A kérdés nem ad eligazítást a jogalkotó számára, hogy a nyilvánosságra hozatali kötelezettség a ma is minősítés alatt álló iratokban szereplő hálózati személyekre is vonatkozik, ezért az érintett iratokat, illetve azok megfelelő részét a minősítés alól fel kell oldani, vagy a kötelezettség a minősített iratokban szereplő hálózati személyeket nem érinti.

[50] Nem világos továbbá a jogalkotó számára az sem, hogy figyelemmel a hatályos szabályozásra, a népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes szavazás eredménye alapján mely szervnek, és milyen szempontok alapján lenne kötelessége egy hálózati személyeket rendszerező adatbázis, nyilvántartás felállítása, és az abban foglalt adatok hitelessége iránt felelősség vállalása. A kérdés ugyanis csak a nyilvánosságra hozatalt teszi az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára feladatává, a hálózati személynek minősítést nem.

[51] Amennyiben a népszavazási kezdeményezésből, annak általános megfogalmazása okán részben eltérő jogalkotási eredmények származhatnak, a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott. Jogalkotási bizonytalanságok következtében megállapítható, hogy Szervező kérdése a jogalkotói egyértelműség követelményét sem teljesíti, tekintettel arra, hogy a szabályozási tárgykört illetően sem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást.

[52] A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság gyakorlatában a népszavazásra javasolt kérdéssel szemben alapvető követelmény, hogy ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket. A választópolgárnak ugyanis tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak. [Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés]

[53] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk. IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.

[54] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

[55] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[56] A határozat az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésén, az I. cikk (3) bekezdésén, a VI. cikk (1) és (3) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, valamint a 31. § (1) és (2) bekezdésén, az Ásztl. törvény preambulumán, az 1. §-án és a 3-5. §-ain, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. június 17.

 

                                                                                                Dr. Rádi Péter

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke