169/2019. számú NVB határozat - a Garamvölgyi Gábor Zsolt magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

169/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Garamvölgyi Gábor Zsolt magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magyarországi felsőoktatási intézmények alapképzéseik, osztatlan képzéseik kimeneti követelményeként csak olyan ismeretanyagot, képességet, készséget határozhassanak meg, amely elsajátításának, megszerzésének lehetőségét biztosítják, vagy korábban a magyar közoktatás biztosította?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. május 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörbe tartozás vizsgálata]

1. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés az alap és az osztatlan képzések kimeneti követelményeinek meghatározását célozza, oly módon, hogy annak keretében csak olyan ismeretanyag, képesség, készség meghatározására legyen lehetőség, amelynek elsajátítását a felsőoktatási intézmény, vagy korábban a magyar közoktatás biztosította.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Mivel a hazai felsőoktatási képzésére vonatkozó szabályok törvényi és rendeleti szinten kerültek meghatározásra, ezért a kezdeményezés kapcsán elsődlegesen annak vizsgálata szükséges, hogy annak tárgyköre a hatályos szabályozás alapján az Országgyűlés vagy a Kormány jogalkotási hatáskörébe tartozik. E vizsgálatot megelőzően a Bizottság áttekintette az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal kapcsolatos joggyakorlatot, amely tekintetében a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának a választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslatok tárgyában készített összefoglalójában foglaltakat tekintette irányadónak.
3. Az országos népszavazási kezdeményezések hitelesítéséről szóló választási bizottsági döntésekkel szembeni jogorvoslati kérelmeket 2012. január 1-ig elbíráló Alkotmánybíróság álláspontja az Országgyűlés, a Kormány, valamint a Kormány tagjainak jogalkotási hatásköre tekintetében alapvetően az volt, hogy a legfőbb népképviseleti szerv „Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott. Önmagában az, hogy jelenleg valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban a tárgyban. A kizárólagos törvényhozási tárgyak alkotmányi megjelenítése csupán példálódzó felsorolást tartalmaz, semmiképpen sem tekinthető zárt alkotmányi taxációnak.” [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 417]
4. 2012. január 1-től az országos népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában hozott választási bizottsági döntéssel szembeni jogorvoslatot a Kúria bírálja el. A legfőbb bírói fórum már 2012. december 10-én meghozott Knk.37.807/2012/2. számú végzésében a korábbi alkotmánybírósági érveléstől eltérő szakmai álláspontot alakított ki az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörének népszavazási szempontból való vizsgálata kapcsán. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna”. [Knk.37.807/2012/2. számú végzés] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
5. A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, legutóbb a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkot kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek”.[Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés]
6. Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
7. A hazai felsőoktatás képzési rendszerére vonatkozó törvényi szintű szabályokat a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (Nftv.), valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetemről, valamint a közigazgatási, rendészeti és katonai felsőoktatásról szóló 2011. évi CXXXII. törvény (a továbbiakban: NKETv.) tartalmazza. Az Nftv. 3. §-a szerint a felsőoktatás egymásra épülő, felsőfokú végzettségi szintet biztosító képzési ciklusai az alapképzés, a mesterképzés és a doktori képzés. Az alap- és mesterképzést egymásra épülő ciklusokban, osztott képzésként, vagy jogszabályban meghatározott esetben osztatlan képzésként lehet megszervezni.
8. Az Nftv. 15. §-a szerint a felsőoktatási intézményben a képzés képzési program alapján folyik. A képzési program részeként a tantervet alap- és mesterképzésben a miniszter által kiadott képzési és kimeneti követelmények alapján készíti el a felsőoktatási intézmény. Az Nftv. 110. § (3) bekezdés b) pontjában a törvényalkotó felhatalmazta a Kormányt arra, hogy rendeletben határozza meg az alapképzés képzési és kimeneti követelményeit.
9. A Kormány e felhatalmazás alapján alkotta meg a tanári felkészítés közös követelményeiről és az egyes tanárszakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 8/2013. (I. 30.) EMMI rendeletet (a továbbiakban: EMMI rendelet1) és a felsőoktatási szakképzések, az alap- és mesterképzések képzési és kimeneti követelményeiről, valamint a tanári felkészítés közös követelményeiről és az egyes tanárszakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 8/2013. (I. 30.) EMMI rendelet módosításáról szóló 18/2016. (VIII. 5.) EMMI rendeletet (a továbbiakban: EMMI rendelet2).
10. Az NKEtv. 44. § (1) bekezdés e) pontja hasonlóan az Nftv.-hez felhatalmazza a Kormányt arra, hogy rendeletben szabályozza az államtudományi és közigazgatási, a rendészeti, a katonai, a nemzetbiztonsági, valamint a nemzetközi és európai közszolgálati felsőoktatás vonatkozásában az alap- és mesterképzés szakjait és a szakok, valamint az államtudományi doktori cím használatára jogosító osztatlan szak képzési és kimeneti követelményeit. E felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány az államtudományi képzési terület alap- és mesterképzési szakjainak meghatározásáról és azok képzési és kimeneti követelményeiről, valamint az azzal összefüggő kormányrendeletek módosításáról szóló 282/2016. (IX. 21.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet).
11. Az EMMI rendelet1 2. § (3)-(6) bekezdései rögzítik, hogy annak 3. melléklete a közismereti tanárszakok, a 4. melléklete a szakmai tanárszakok, az 5. melléklete a művészeti tanárszakok, a 6. melléklete pedig a hitéleti tanárszakok képzési és kimeneti követelményeit tartalmazza.
12. Az EMMI rendelet2 1. § (3) és (6) bekezdései szerint a rendelet 3. melléklete tartalmazza képzési területenként a felsőoktatási alapképzési szakok képzési és kimeneti követelményeit, a 6. melléklet pedig a hitéleti képzés szakjainak képzési és kimeneti követelményeit határozza meg.
13. A Korm.rendelet 2. §-a szerint az államtudományi képzési terület alapképzési szakjai képzési és kimeneti követelményeit a 2. melléklet tartalmazza.
14. Ahogy az az előző bekezdésekben felsorolt jogszabályi rendelkezésekből is látszik, a jogalkotó a felsőoktatási alapképzések és osztatlan képzések tekintetében a kimeneti követelmények meghatározására a Kormányt hatalmazta fel.
15. A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés által adott felhatalmazás alapján megalkotott rendeletekben a kimeneti követelményként kizárólag olyan ismeretek, képességek, készségek legyenek előírva, amelyek megszerzését a felsőoktatási intézmény vagy korábban a közoktatás biztosította. Mindez pedig azt jelenti, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból olyan jogalkotási kötelezettség következik, amelynek alapján a származékos jogalkotási hatáskörben megalkotott EMMI rendelet1., az EMMI rendelet2 és a Korm.rendelet felülvizsgálatára és a kérdésből eredő módosítására lenne szükség. Mindezek alapján tehát a kezdeményezésből származó jogalkotási kötelezettség rendeleti szintű jogalkotással lenne megvalósítható. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabály és az irányadó joggyakorlat alapján azonban az országos népszavazási kezdeményezés nem a Kormány, hanem az Országgyűlés jogalkotási hatáskörét egészíti ki, ennél fogva az nem irányulhat a Kormány és tagjai származékos jogalkotási hatáskörében megalkotott rendelet módosítására.
16. Mivel az országos népszavazásra javasolt kérdés az EMMI rendelet1., az EMMI rendelet2 és a Korm.rendelet módosítására irányul, ennél fogva az nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[22] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[23] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[24] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[25] Ahogyan az már a III. pontban kifejtésre került, a felsőoktatási intézményekben a képzés képzési program alapján folyik. Ennek részét képezi a tanterv, amelyet alapképzésben a képzési és kimeneti követelmények alapján készít el a felsőoktatási intézmény. A képzés keretében megszerzett ismeretanyag elsajátításáért a hallgató tanulmányi pontokat (kredit) kap. Az egyes tantárgyakhoz, tantervi egységekhez rendelt kreditek fejezik ki a tanulmányi követelmények teljesítését. Az Nktv. 50. § (1)-(2) bekezdése szerint annak a hallgatónak, aki a tantervben előírt tanulmányi és vizsgakövetelményeket és az előírt szakmai gyakorlatot - a nyelvvizsga letétele, a szakdolgozat, diplomamunka elkészítése kivételével - teljesítette, és az előírt krediteket megszerezte, végbizonyítványt állítanak ki. Az Nktv. 108. § 47. pontja szerint a végbizonyítvány (abszolutórium) a tantervben előírt vizsgák eredményes letételét és - a nyelvvizsga letételének és szakdolgozat (diplomamunka) elkészítésének kivételével - más tanulmányi követelmények teljesítését, illetve a képzési és kimeneti követelményekben előírt kreditpontok megszerzését igazolja, amely minősítés és értékelés nélkül tanúsítja, hogy a hallgató a tantervben előírt tanulmányi és vizsgakövetelménynek mindenben eleget tett.

[26] Az Nktv. 50. § (2) bekezdése szerint a hallgató tanulmányait záróvizsgával fejezi be. Ugyanezen szakasz (4) bekezdése szerint a záróvizsga az oklevél megszerzéséhez szükséges ismeretek, készségek és képességek ellenőrzése és értékelése, amelynek során a hallgatónak arról is tanúságot kell tennie, hogy a tanult ismereteket alkalmazni tudja. A záróvizsga a tantervben meghatározottak szerint több részből - szakdolgozat vagy diplomamunka megvédéséből, további szóbeli, írásbeli, gyakorlati vizsgarészekből - állhat.

[27] Az Nktv. 108. § 16. pontja definiálja a képzési és kimeneti követelményeket, amely szerint az azoknak az ismereteknek, jártasságoknak, készségeknek, képességeknek (kompetencia) összessége, illetve az a tudás, amelynek megszerzése esetén az adott szakon oklevél kiadható.

[28] Ahogyan az a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezések alapján látszik, a kimeneti követelményekre vonatkozó meghatározást az Nktv. tartalmazza, az egyes alapképzésekre vonatkozó konkrét követelmények azonban már nem törvényi szinten, hanem az EMMI rendelet1., az EMMI rendelet2 és a Korm. rendeletben kerültek rögzítésre. Azt, hogy például az élelmiszermérnöki alapképzési szakon hogyan történik az EMMI rendelet2. 3. melléklet I.1. 7.1. pontjában felsorolt tudás, képesség, attitűd, valamint autonómia és felelősségre vonatkozó ismeretek átadása a hallgatók részére, az egyes felsőoktatási intézmények döntési jogkörébe tartozó kérdés.

[29] A kérdés megfogalmazásából a választópolgár számára levonható egy olyan téves következtetés, mintha kizárólag a felsőoktatási intézmény szabad döntési jogkörébe tartozna azoknak az ismereteknek, jártasságoknak, készségeknek, képességeknek, illetve tudásnak a meghatározása, amely alapján az oklevél az adott szakon kiadható. Erre utal a kezdeményezésben szereplő „a magyarországi felsőoktatási intézmények (..) határozhassanak meg” kifejezés. Ezzel szemben a hatályos szabályozás szerint, ahogyan az a fentiekben részletesen kifejtésre került, az egyes szakok kimeneti követelménye rendeleti szinten részletesen meghatározott.

[30] A választópolgári és a jogalkotói egyértelműség körében is értékelhető az a körülmény, hogy a kérdés azt a megtévesztő látszatot is kelti, mintha jelenleg az alap- és osztatlan képzésekben a záróvizsgán az oklevél megszerzése érdekében nem azon tudás, ismeretanyag kerülne ellenőrzésre, amelynek megszerzését a felsőoktatási intézmény a képzés során biztosította. Ennek ellentmond a hatályos szabályozás azon rendelkezése, hogy a képzési terv részét képező tanterv, amely alapján az oktatás folyik a Kormány és miniszteri rendeletben meghatározott képzési és kimeneti követelményeken alapul. Ennél fogva a rendeleti szinten részletesen meghatározott ismeretek és tudás átadása, valamint az ott meghatározott készségek és képességeknek kialakítása és fejlesztése alapján folyik a felsőoktatási intézményekben a képzés, és ezek megszerzésének ellenőrzése és értékelése történik meg a záróvizsgán az oklevél kiadása érdekében.

[31] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.

[32] A jogalkotói egyértelműség sérelme pedig abban látszik megvalósulni, hogy a kérdés alapján nem világos, hogy az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség hárulna a jogalkotóra, a kezdeményezés jelen megfogalmazásában ugyanis nem világos, hogy milyen módosítást kellene végrehajtani a hatályos szabályozáson. Az ugyanis, hogy kimeneti követelményként olyan tudás és ismeretanyag megszerzése kérhető számon, amelynek megszerzését a közoktatás és a képzést nyújtó felsőoktatási intézmény biztosítja, jelenleg is érvényesülő szabály.

[33] A fentieken túl a Bizottság álláspontja szerint a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis szükséges az, hogy a választópolgár pontosan tisztában legyen azzal, hogy aktuálisan a közoktatási intézményekben milyen ismeretanyag és tudás átadására kerül sor, illetve valamennyi alap-és osztatlan képzés tekintetében részletes ismeretekkel kell rendelkeznie az EMMI rendelet1, EMMI rendelet2 és a Korm. rendelet mellékleteiben felsorolt kimeneti követelményekről. A Kúria hasonló álláspontot foglalt el több, a közoktatás tárgykörét érintő népszavazási kérdés kapcsán. [Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.IV.37.940/2018/2., Knk.VII.37.941/2018/2, végzések]

[34] Az előzőekben írt átfogó és részletekbe menő szaktudás és szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan.

[35] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.

[36] A választópolgári és jogalkotói egyértelműség sérelme megállapítható azzal összefüggésben is, hogy a kérdésben foglalt kimeneti követelményekkel kapcsolatos kötelezést Szervező a „magyarországi felsőoktatási intézményekkel” összefüggésben kívánja alkalmazni.

[37] A „magyarországi felsőoktatási intézmény” fogalmát az Nftv. nem rögzíti, korábbi népszavazási kérdések vizsgálata során az NVB, illetve Knk.VII.37.391/2017/3. számú végzésében a Kúria e körben vizsgálta a magyarországi székhelyű felsőoktatási intézmények mellett az Nftv. 76-77. §-ai alapján Magyarország területén tevékenységet folytató külföldi felsőoktatási intézményeket is.

[38] A Bizottság megállapítja, hogy az Nftv. 77. § (4) bekezdése az Európai Gazdasági Térségről szóló szerződésben részes állam által elismert felsőoktatási intézmény államilag elismert alap-, mester-, illetve azzal egyenértékű - közös képzésnek nem minősülő - osztott képzésének magyar felsőoktatási intézmény által történő indítására alkalmazni rendeli az Nftv. 76. § (5) és (7) bekezdéseit. Az Nftv. 76. § (5) bekezdése azt az eltérést rögzíti az általános szabályoktól, hogy ha törvény eltérően nem rendelkezik, a külföldi felsőoktatási intézmény alapítására, az intézményben folyó oktató és kutató munkára, valamint annak ellenőrzésére, az intézmény működésére, a felvételi feltételek meghatározására az intézmény székhelye szerinti állam előírásait kell alkalmazni.

[39] Nem világos, hogy a „magyarországi felsőoktatási intézmény” fogalma alatt a kérdésben megfogalmazott egyértelmű szűkítés hiányában az Nftv. 4. § (1) bekezdés alapján meghatározott intézményi kört kell-e érteni, azaz a magyar állam, országos nemzetiségi önkormányzat, az egyházi jogi személy, a Magyarország területén székhellyel rendelkező gazdasági társaság, illetve a Magyarországon nyilvántartásba vett alapítvány, közalapítvány vagy vallási egyesület, továbbá az Nftv. 95/A. § szerinti fenntartó testület által alapított, vagy az Nftv. 76. § (1) bekezdése szerinti, Magyarország területén működő külföldi felsőoktatási intézményeket is. Az előbbi, szűkebb kör meghatározása mellett szól az az érv, hogy a magyar közoktatás által biztosított ismeretek leginkább ezen felsőoktatási intézmények kimeneti követelményei tekintetében vehetők figyelembe a hazai közoktatás és felsőoktatás egymásra épülő rendszere alapján. Ez a korlátozás azonban csak akkor nem áll fenn a sikeres népszavazást követően, ha az Országgyűlés a kérdésben használt fogalom jelentését önkényesen a Magyarországon székhellyel rendelkező intézményekre szűkíti.

[40] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

[41] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[42] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Nftv. 3. §-án, a 4. § (1) bekezdésén, a 15. §-án, az 50. §-án, a 76-77. §-ain, a 108. § 16. és 47. pontján, a 110. § (3) bekezdés b) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, az EMMI rendelet1 2. § (3)-(6) bekezdésein és 3-6. mellékletein, az EMMI rendelet2 1. § (3) és (6) bekezdésén, valamint a 3. és a 6. mellékletein, a Korm. rendelet 2. §-án és annak 2. mellékletén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. június 17.

                                                                                                            

                                                                                                Dr. Rádi Péter

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke