A Nemzeti Választási Bizottság
172/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy a Nyugdíjbiztosítási Alapból főellátásként folyósított havi legkisebb öregségi nyugdíj és a havi legmagasabb öregségi nyugdíj között a különbség harminckilencszeresnél nagyobb ne lehessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. június 3-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörbe tartozás vizsgálata]
[6] A jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kérdés arra irányul, hogy Nyugdíjbiztosítási Alapból főellátásként folyósított legkisebb és legmagasabb összegű havi öregségi nyugdíj közötti különbség ne legyen harminckilencszeresnél nagyobb.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra. A Bizottság vizsgálata során arra a következtetésre jutott, hogy a törvényhozó két úton juthat el a legkisebb és a legmagasabb összegű nyugdíj közötti különbség maximalizálásához. Az egyik szélső megoldás az öregségi nyugdíjak összegének emelése, a másik pedig a magasabb összegű öregségi nyugdíjak összegének csökkentése.
[8] A kérdésben szereplő „öregségi nyugdíj” fogalmát a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 4. § (1) bekezdés b) pontja határozza meg. Ebbe beleértendő a Tny. 20. § (3) bekezdésében említett öregségi teljes nyugdíj és a 18. § (3) bekezdése szerinti öregségi résznyugdíj. Ez utóbbinak nincs jogszabályban meghatározott minimumösszege szemben az öregségi teljes nyugdíjjal, amely viszont a 20. § (3) bekezdése alapján nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj külön jogszabályban meghatározott legkisebb összegénél.
[9] Az Alaptörvény 40. cikke alapján az állami nyugdíjrendszer alapvető szabályait a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv.) rendezi, míg az öregségi nyugdíj számításának szabályait a Tny. 20-22/A. §-ai tartalmazzák.
[10] Az Országgyűlés a Tny. 101. § (1) bekezdés f) pontjában a Kormányt arra hatalmazta fel, hogy rendeletben állapítsa meg az 1998. december 31-e utáni időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegét, továbbá a Tny. 50. § (6) bekezdése szerinti együttfolyósítási összeghatárt. E felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Vhr.). A Vhr. 11. §-a szerint a 2007. december 31-ét követő, de 2020. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb összege havi 28 500 forint.
[11] Arra vonatkozóan, hogy mennyi a legmagasabb és a legkisebb öregségi nyugdíj, nyilvános adat nem áll rendelkezésre, azonban a Magyar Államkincstár Nyugdíjfolyósító Igazgatóságának (a továbbiakban: MÁK), mint a Vhr. 1. § c) pontja és (2) bekezdése szerinti nyugdíjfolyósító szervnek az interneten elérhető adatszolgáltatása alapján 2019-ben 23 főnek 1.000.000 forint és 2.000.000 forint között, 9 főnek 2.000.000 forint felett van a havi öregségi nyugdíja. Ugyanezen adatszolgáltatás szerint 28.500 forint alatti nyugellátásban, amely a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezés alapján az öregségi résznyugdíjban részesülőket jelenti, 17.777 fő részesül. Tekintettel arra, hogy az öregségi résznyugdíj legkisebb összege jogszabály által nem meghatározott, a Bizottság a nyugellátások szélső értékei közötti különbség tekintetében elsődlegesen az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegét veszi figyelembe alsó értékként.
[12] Megállapítható, hogy a jogszabályban megállapított legkisebb öregségi teljes nyugdíj összege – 28.500 Ft – és a legmagasabb öregségi nyugdíjként figyelembe vehető ellátás összege – 2.000.000 Ft – között a különbség legalább 70-szeres, az öregségi résznyugdíjak tekintetében pedig ez a különbség még nagyobb lehet. Annak érdekében, hogy az ellátások összege közötti különbözet a kérdésben szereplő maximum 39-szeres mértékű legyen, a jogszabályban meghatározott, öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének legalább 51.283 Ft-ra való emelésére lenne szükség. További, a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség, hogy az előzőekben rögzített összegben szükséges meghatározni az öregségi résznyugdíj minimumösszegét is.
[13] Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a Tny. 101. § (1) bekezdés f) pontjában rögzítettek szerint a legkisebb öregségi teljes nyugdíj összege meghatározására vonatkozó jogkört a Kormányra delegálta, ezen ellátás tekintetében a jogalkotási kötelezettség teljesítése a Vhr. 11. §-a módosításával lenne csak megvalósítható.
[14] A Kúria 2012. december 10-én meghozott Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna”. [Knk.37.807/2012/2. számú végzés]
[15] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[16] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, legutóbb a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek”. [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés]
[17] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[18] A fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezések és a Kúria irányadó joggyakorlata alapján, a népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség egyrészt az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének emelése, amely a Vhr. 11. §-ának módosítását jelenti, másrészt az öregségi résznyugdíj legkisebb összegének meghatározása. Tekintettel azonban arra, hogy a Vhr.-t a Kormány törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörében alkotta meg, ezért a népszavazási kérdés, jelen pontban vizsgált értelmezése alapján, nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, ennél fogva az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[19] A Nemzeti Választási Bizottság ezt követően vizsgálta a kérdést abból a szempontból is, hogy milyen jogkövetkezménnyel járna az, ha a törvényalkotó jogalkotási kötelezettségének úgy tenne eleget, hogy a fentiekben hivatkozott legmagasabb öregségi teljes nyugdíj összegeként figyelembe vett értéket csökkentené, így biztosítva az ellátások között a 39-szeres különbséget.
[20] Ezen vizsgálat lefolytatása azért indokolt, mert a Kúria Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében arra hívta fel a Bizottság figyelmét, hogy minden lehetséges elutasítási okot merítsen ki a kérdés hitelesíthetőségének vizsgálata során, mivel különös felelőssége van abban, hogy csak olyan kérdésben kezdődhessen meg az aláírások gyűjtése, amely az Alaptörvényben és az Nsztv.-ben foglalt követelményeknek egyaránt megfelel.
[21] A Tny. 3. § (1) bekezdése szerint az 1997. december 31-én hatályos jogszabályok alapján megszerzett jogosultságot megszüntetni, illetőleg korlátozni nem lehet. A Tny. hivatkozott szakaszában szövegszerűen is megjelenik a szerzett jog, a már megszerzett nyugdíjjogosultság védelme, amely szerint azt a nyugdíjrendszerben bekövetkező változás nem érintheti, azt korlátozni nem lehet.
[22] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a nyugdíj, mint járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatás a kezdetektől fogva szerzett jogként került említésre.
[23] A 3061/2015. (IV. 10.) AB határozatban hivatkozott 26/1993. (II. 29.) határozat rögzíti, hogy a járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatások, amely körbe beletartoznak a nyugellátások is, alkotmányos védelem alatt állnak. A hivatkozott döntés megállapítja, hogy „[a] nyugdíj - az Alkotmány rendelkezéséből következően - szerzett, vagy vásárolt jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti”. A határozat további lényeges megállapítása, hogy „[a] vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az arányok önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna”. [ABH 1993. 198, 199, 200.]
[24] Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban – amelynek megállapításaira a 29/2017. (X. 31.) AB határozat is hivatkozik – a tulajdonvédelem szempontjainak alkalmazhatóságát a társadalombiztosítás egyes területein is bevezette. Ugyanezen döntésében megállapította, hogy a jogbiztonság mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja, a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. Kifejtette, hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. [...] Mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el (ABH 1995, 188, 193-195.). A határozat hozzátette, hogy a szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el (ABH 1995, 188, 196.). Azokban az esetekben tehát, amelyekben a biztosítási elemnek van szerepe, a tulajdonvédelem alapján, azokban pedig, ahol a biztosítási elemnek nincs szerepe, a jogbiztonság alapján kell megítélni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát. [ABH 2017, 633, 646]
[25] Az Alkotmánybíróság számos későbbi döntésében is megerősítette azon álláspontját, amely szerint az ellenszolgáltatás fejében szerzett, járulékfizetési kötelezettségen alapuló ellátás, mint például a saját jogú öregségi nyugdíj, az özvegyi nyugdíj és a saját jogú hozzátartozói nyugellátás a biztosítási elem miatt tulajdonvédelemben részesül. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, 5/1998. (III. 1.) AB határozat, 37/2007. (VI. 12.) AB határozat, 40/2012. (XII. 6.) AB határozat]
[26] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottságnak abban kellett állást foglalnia, hogy amennyiben a jogalkotó a kérdésből származó jogalkotási kötelezettségének a legmagasabb öregségi nyugdíj összegének csökkentésével tenne eleget, úgy az az ellátottak tekintetében okozná-e az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében említett tulajdonhoz való jog, mint alapvető jog sérelmét. E tekintetben fontos rögzíteni azt, hogy Alkotmánybíróság gyakorlatában, ahogyan arra a fentiekben hivatkozott határozatok is utalnak, a tulajdonvédelem köre nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmat. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a vagyoni jogokra és a közjogi alapú jogosítványokra is, így a társadalombiztosítási igényekre is. A tulajdonjog „elvonása” alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztését jelenti. {64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993., 379-382., 10/2019. (III. 22.) AB határozat Indokolás [26]}
[27] A kezdeményezés elbírálásakor nyilvánosan elérhető és rendelkezésére álló adatokból kiindulva megállapítható, hogy amennyiben a törvényalkotó a maximum harminckilencszeres különbséget a magasabb összegű öregségi nyugdíjak csökkentésével kívánná elérni, akkor a 2.000.000 Ft-os ellátás összegét az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének figyelembevételével legalább 1.111.500 Ft-ra kellene leszállítania. Amennyiben a viszonyítási pont az öregségi résznyugdíjak összege, a csökkentés mértéke az előzőekben nagyobb mértékű. Mindez a magasabb összegű öregségi nyugdíjak esetén az ellátás drasztikus csökkentését jelentené.
[28] A Kúria joggyakorlata szerint, amennyiben a népszavazásra javasolt kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség teljesítése kapcsán alapjogi kollízió merül fel, vizsgálni szükséges, hogy a népszavazás eredményeképp megvalósuló korlátozás eredményezné-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített tiltott, aránytalan korlátozást. Amennyiben az alapjogok ütközése, vagy a kérdés által generált valamely alapjog és alkotmányos érték közötti konfliktus kizárólag az Alaptörvény módosításával szüntethető meg, akkor a kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt szabálynak, és abban népszavazás nem tartható.
[29] A népszavazásra javasolt kérdés jelen pontban vizsgált értelmezése kapcsán a Bizottság megállapítása az, hogy a megállapított öregségi nyugdíj összegének legalább 50%-al történő csökkentése olyan jelentős összegű elvonást eredményez, amely a jogosultaknak az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való joga korlátozását jelenti. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapjog korlátozása alkotmányos megengedhetőségének egyik kritériuma, hogy a korlátozás legyen alkalmas a kitűzött jogalkotói cél elérésére. A népszavazási kérdés kapcsán a korlátozással elérni kívánt célként az alacsony – 28.500 Ft és az alatti – összegű öregségi teljes és résznyugdíjban részesülők ellátásának emelése fogalmazható meg. Megállapítható, hogy szűk értelemben is, a 2.000.000 forint körüli ellátásban részesülők nyugellátása összegének legalább felére csökkentése nem alkalmas e cél elérésére, tekintettel arra, hogy a már hivatkozott kimutatás szerint 28.981 fő részesül 28.500 – 49.999 Ft közötti összegű ellátásban, míg 17.777 fő 28.500 Ft alatti ellátásban.
[30] Mindezek alapján a Bizottság megállapítása az, hogy jelen kérdésből e pontban rögzített értelmezése szerint, az Országgyűlésnek olyan jogszabály megalkotására lenne kötelezettsége, amely az elérni kívánt célhoz képest aránytalanul korlátozná a kettőmillió forint nyugellátásban részesülők tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogát. Ennél fogva a kérdésből eredő alapjogi kollízió csak az Alaptörvény módosításával lenne feloldható, vagyis a kezdeményezésekből szükségszerűen következett az Alaptörvény módosítása.
[31] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti generális tilalom okán azonban a népszavazásra javasolt kérdés burkoltan sem foglalhat magában Alaptörvény-módosítást, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[32] A Bizottság harmadsorban azt vizsgálta, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség, elsődlegesen az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének emelése és az öregségi résznyugdíj minimumösszegének ugyanilyen mértékben való meghatározása hatást gyakorol-e a hatályos, illetve a jövőbeni költségvetésre, és ez az érintettség közvetlen, illetve jelentős-e.
[33] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.”
[34] A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakat vette alapul, amely megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” [ABH 2015, 697, 709]
[35] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[36] A Gstv. 40. § (3) bekezdése kimondja, hogy az állam garantálja az állami nyugdíjak kifizetését, a 42. § (1) bekezdésében pedig rögzíti, hogy az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja. A Tny. 2. § (2) bekezdése erre vonatkozóan tartalmazza, hogy amennyiben a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett kiadásai meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a különbség összegét előirányzatként biztosítja.
[37] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: 2019. évi költségvetési törvény), valamint a Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló törvényjavaslat (továbbiakban: költségvetési törvényjavaslat) is azonos számú fejezetben tárgyalja a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit és kiadásait (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap). Jelenleg mind a 2019. évi költségvetési törvény, mint a költségvetési törvényjavaslat 1. mellékletének, az LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet, 2. címszám, 1. „Nyugellátások” alcímszáma alatt tartalmaz kiadási előirányzatot az öregségi nyugdíjjal kapcsolatban. A Magyar Államkincstár elérhető statisztikái alapján a hitelesítésre benyújtott kérdésben szereplő harminckilencszeres szorzó tiszteletben tartásához a legkisebb öregségi teljes nyugdíj összegét legalább 51.283 forintra kellene változtatni. Mindez azt jelenti, hogy ezen ellátás összegét 22.783 forinttal kellene megemelni, ami 79,94 %-os növelést jelentene. Tekintettel arra, hogy az öregségi résznyugdíj összege a legkisebb öregségi teljes nyugdíj összegét sem feltétlenül éri el, ezért ezen ellátás tekintetében az emelés a 80%-ot is meghaladhatja.
[38] Az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének fentiek szerinti, közel 80%-os mértékű növelése és az öregségi résznyugdíj legkisebb összegének ezzel egyező mértékben való meghatározása mind a hatályos 2019. évi költségvetési törvény, mind a költségvetési törvényjavaslat tekintetében a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadási főösszegének jelentős megváltoztatását eredményezné. A Bizottság ennek kapcsán indokoltnak tarja rögzíteni azt is, hogy a 1.000.000-1.999.999 közötti ellátásban részesülő 23 fő és a 2.000.000 feletti ellátásban részesülő 9 fő, azaz maximum 32 fő nyugdíjának csökkentéséből visszamaradó összeg megközelítőleg sem fedezné az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének és az ezt az összeget el nem érő, öregségi résznyugdíjban részesülő személyek nyugdíjemelésének költségét.
[39] Mindezek alapján megállapítható a kérdésből, e pontban figyelembe vett jogalkotási kötelezettség kapcsán, okszerűen következik a nyugellátásokra a 2019. évi költségvetési törvényben és a költségvetési törvényjavaslatban előírt összeg emelését eredményező jogalkotás, ezért az az éves költségvetésről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti. A kifejtettek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazásra javasolt kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
[40] A Bizottság rögzíti továbbá, hogy az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összege a nyugellátás mellett több más ellátásnál is fontos szerepet játszik, mint például közgyógyellátás, anyasági támogatás, GYES, GYET, gyermektartásdíj megelőlegezése [2019. évi költségvetési törvény XX. Emberi Erőforrások Minisztériuma fejezet, 21. cím, 1. alcím., 4. jogcímcsoport, 1. jogcím, 2-4. jogcímek, 8. jogcím]. Tekintettel arra, hogy a felsorolt tételek külön költségvetési soron jelennek meg a 2019. évi költségvetési törvényben és a költségvetési törvényjavaslatban, az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének megemelése ezen ellátások tekintetében is a költségvetési törvény módosítását eredményezné.
[41] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
VI.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[42] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[43] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[44] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[45] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[46] A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az több okból sem felel meg a fentiekben hivatkozott kúrai végzésekben az egyértelműség kapcsán meghatározott kritériumoknak.
[47] A kérdésből sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem derül ki, hogy az a legkisebb öregségi teljes nyugdíj összegének emelését vagy a magasabb összegű nyugdíjak csökkentését célozza, tekintettel arra, hogy szorzószámmal definiálja a célzott különbséget. A kérdés keltheti a választópolgárokban azt a téves látszatot, hogy annak egyenes következménye az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének emelése, noha a jogalkotó e nélkül is eleget tehet az abból származó kötelezettségének. Mivel a kérdésben foglalt cél megvalósítása két egymástól merőben eltérő tartalmú jogalkotással is megvalósítható, ezért fennáll annak veszélye, hogy Szervező és a kezdeményezést támogató választópolgárok vélelmezhető akarata, valamint a kérdés alapján kialakítandó szabályozás merőben eltérő eredményre vezetne, megakadályozva a népakarat tényleges kinyilvánítását, ami a választópolgári egyértelműség sérelmét jelenti. Annak okán pedig, hogy a népszavazási kezdeményezésben foglalt cél megvalósítása lényegesen eltérő jogalkotási alternatívákkal is megvalósítható, azt bizonyítja, hogy a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott. A jogalkotási bizonytalanságok következtében megállapítható, hogy Szervező kérdése a jogalkotói egyértelműség követelményét sem teljesíti, tekintettel arra, hogy a szabályozási tárgykört illetően sem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást.
[48] Az sem egyértelmű továbbá, hogy a törvényhozó miként rendezze az egyéb ellátások kérdését, mint például a közgyógyellátást, az anyasági támogatást, a GYES-t, a GYET-et, a gyermektartásdíj megelőlegezését, fenntartva a korábbi szabályozást, ezáltal ezen ellátások összege is automatikusan emelkedne az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének emelésével, vagy ezek esetében egy teljesen új szabályozás kerülne kialakításra. Ez a népszavazás eredményéből származtatható olyan lényeges következmény, amely nem tisztázott, illetve rejtve marad a választópolgár előtt, noha az alapvetően befolyásolhatja a kérdésre adandó válaszát. A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság joggyakorlatában alapvető követelmény a népszavazásra szánt kérdéssel szemben, hogy az ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket, információkat. A Bizottság álláspontja az, hogy a fentiekben bemutatottak szerint a kérdésből származhat olyan potenciális következmény, amely a kérdésfeltevés alapján rejtve marad a választópolgár előtt, ennél fogva a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása nincsen egymással összhangban, ami miatt sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
[49] Mind választópolgári, mind jogalkotói oldalon jogosan merül fel továbbá a kérdés, hogy az elérni kívánt változtatás miként érintené általában az öregségi nyugdíjak összegét. A kért változtatás ugyanis csak a legmagasabb vagy a legkisebb összegű öregségi nyugdíjakra tér ki, míg a köztes összegű nyugdíjakat figyelmen kívül hagyja.
[50] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés hitelesítését.
[51] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat indokolásának összegzése]
[52] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a III-V. pontban meghatározott értelmezési tartomány alapján nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és a 3. cikk a) és b) pontjaiban foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VIII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[53] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, a XIII. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a), b) pontján és a 40. cikkén, a Gstv. 40. § (3) bekezdésén és 42. § (1) bekezdésén, a Tny. 2. § (2) bekezdésén és 4. § (1) bekezdés b) pontján, a 18. § (3) bekezdésén, a 20. § (3) bekezdésén, a 20-22/A. §-ain, az 50. § (6) bekezdésén, a 101. § (1) bekezdés f) pontján, a 2019. évi költségvetési törvény 1. mellékletének LXXI. fejezetén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Vhr. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. július 2.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke