A Nemzeti Választási Bizottság
174/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az idősek sérelmére megvalósított bűncselekmények elkövetőinél súlyosbító körülményként vegyék figyelembe a sértett idős emberek korát?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. június 3-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az időskorú személyek sérelmére megvalósított bűncselekmények esetén a sértett idős emberek kora súlyosító körülményként kerüljön figyelembe vételre, azaz az ilyen sértettekkel szembeni elkövetők súlyosabb büntetést kapjanak. A Bizottságnak egyrészt azt kellett megvizsgálnia, hogy a kérdés általában, célját tekintve, illetve ezen belül az érintett alanyi kör – „idősek” –, valamint a súlyosabb büntetés – „súlyosbító körülmény” – tekintetében egyértelműen értelmezhető-e a választópolgárok és a jogalkotó számára.
[10] A hatályos büntető anyagi jogban több vonatkozásban bír jelentőséggel a sértett életkora. Bizonyos bűncselekmények kizárólag kiskorúak sérelmére követhetőek el, így különösen a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 208. §-a szerinti kiskorú veszélyeztetésének bűntette, 209. §-a szerinti gyermekmunka bűntette, 210. §-a szerinti kiskorúval való kapcsolattartás akadályozásának vétsége, vagy a 211. §-a szerinti kiskorú elhelyezésének megváltoztatása vétsége, de ide tartozik például a 198. § szerinti szexuális visszaélés bűntette, vagy a 204. § szerinti gyermekpornográfia bűntette is. A Btk. 167. §-a szerinti gondozási kötelezettség elmulasztása bűntett sértettje az állapotánál vagy idős koránál fogva önmaga ellátására nem képes személy lehet. Más bűncselekmények esetén a normaszöveg nem a bűncselekmény alaptényállásának elemeként, hanem minősítő körülményként értékeli a sértett – fiatal – életkorát. Találunk ilyeneket az élet, a testi épség és az egészség elleni bűncselekmények között (pl. emberölés, öngyilkosságban közreműködés bűntette), az egészséget veszélyeztető bűncselekmények körében (pl. kábítószer bűncselekmények), az emberi szabadság elleni bűncselekmények sorában (pl. emberrablás, emberkereskedelem, kényszermunka, személyi szabadság megsértése bűntette), továbbá különösen jelentős előfordulásuk a nemi élet szabadsága és a nemi erkölcs elleni bűncselekmények körében (pl. szexuális erőszak, kerítés, prostitúció elősegítése bűntette). A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvényben az idős kor mint minősítő körülmény egyik bűncselekménynél sem szerepelt. Az új Btk.-ban jelent meg először a sértett idős korának minősítő körülményi elemként való értékelése, mégpedig a legsúlyosabb élet és testi épség elleni bűncselekmények, valamint az időskorúak sérelmére tipikusan megvalósított további bűncselekmények esetében. A törvényjavaslat indokolása szerint ezt az időskorúakkal szemben elkövetett, elsősorban erőszakos, kifejezetten védekezésre való korlátozott képességükre tekintettel elkövetett bűncselekmények számának megszaporodása indokolta. Ennek alapján a Btk. 160. § (2) bekezdés k) pontja szerint emberölés, a 164. § (4) bekezdés c) pontja szerint könnyű testi sértés, a 164. § (6) bekezdés c) pontja szerint súlyos testi sértés, a 365. § (3) bekezdés g) pontja szerint rablás, a 366. § (1) bekezdés a) pontja szerint kifosztás, a 372. § (4) bekezdés c) pontja szerint sikkasztás, valamint a 373. § (4) bekezdés c) pontja szerint csalás minősített esetéért felel, aki azt a bűncselekmény elhárítására idős koránál vagy fogyatékosságánál fogva korlátozottan képes személy sérelmére követi el. Természetesen a törvény ezeket az eseteket súlyosabban bünteti, mint az egyéb személyek sérelmére elkövetett cselekményt.
[11] A Btk. az időskor tekintetében nem állít fel az életkorhoz kötött törvényi vélelmet, hanem a sértett bűncselekmény elhárítására életkoránál fogva korlátozottan képes állapotát kihasználva történő elkövetést nevesíti. Az elhárításra korlátozottan képes személy sérelmére megvalósított emberölés csak akkor képez súlyosabban minősülő esetet, ha a korlátozottság a sértett idős korából vagy fogyatékosságából fakad. Amennyiben a sértett idős koránál vagy fogyatékosságánál fogva egyáltalán nem képes a bűncselekmény elhárítására, azaz védekezésre képtelen, a Btk. 160. § (2) bekezdésének j) pontja alatti minősítő körülmény állapítandó meg. (…) A sértett életkorának a mentális és fizikai állapotával összefüggésben kell jelentőséget tulajdonítani, másrészt a támadás jellegének és a kialakult erőviszonyoknak az egybevetését igényli [3/2013. BJE III/11. pont]. A normaszövegből tehát az életkor tekintetében általános szabály nem fogalmazható meg, az állapot minden esetben bírói mérlegelés kérdése. Önmagában tehát, az időskor alapján, ha egyébként a sértett mind mentálisan, mind fizikai állapotát tekintve alkalmas volt a bűncselekmény felismerésére és elhárítására a minősítő körülmény nem áll fenn.
[12] Azon bűncselekmények vonatkozásában, ahol a Btk. nem szabályozza minősítő körülményként a bűncselekmény elhárítására idős koránál fogva korlátozottan képes személy sérelmére történő elkövetést, a büntetéskiszabás során a Btk. 80. § (1) bekezdése alapján értékelhető tényezőkről szóló 56/2007. BK véleményben (a továbbiakban: BK vélemény) megfogalmazottak szerint kell értékelni a sértett idős korát. A BK vélemény III. fejezetének 4. pontja szerint a büntetést befolyásoló tárgyi tényezők körében „[s]úlyosító körülmény, ha a sértett védtelen, idős, beteg, védekezésre képtelen vagy oltalomra szoruló személy, terhes nő vagy az elkövető közeli hozzátartozója; a vagyon elleni bűncselekményeknél ilyen hatású lehet a sértett nehéz anyagi helyzete.” Ezekben az esetekben az idős korú sértettel szembeni elkövetést – annak ellenére, hogy azt a Btk. minősített esetként nem szabályozza – a büntetés kiszabásánál súlyosító körülményként kell figyelembe venni, azaz a sértett személyére tekintettel egy szigorúbb, a büntetési tétel felső határa irányába történő elmozdulást eredményez a bíróság részéről a büntetéskiszabás mérlegelése során. Maga a kérdés a „súlyosbító körülmény” kifejezést tartalmazza, amely egyrészt nem egyezik meg teljesen sem Btk. 80. § (1) bekezdésében, sem a BK véleményben alkalmazott kifejezéssel, másrészt további információ hiányában a helyes kifejezés használata esetén sem egyértelmű, nem átlátható a választópolgár számára, hogy ez csak a büntetés kiszabása során figyelembe veendő súlyosító körülmény-e, vagy egy büntetési tételemeléshez vezető fogalmat, azaz a Btk-ban meghatározott minősített esetet takar.
[13] A fentiek alapján megállapítható, hogy az időskorú személyek sérelmére megvalósított tipikus bűncselekmények, így az emberölés, a testi sértés, a rablás, a kifosztás, a sikkasztás és a csalás esetében a hatályos Btk. minősítő körülményként szabályozza a bűncselekmény elhárítására idős koránál fogva korlátozottan képes személy sérelmére történő elkövetést. A további bűncselekmények esetén a sértett idős korát súlyosító körülményként kell a büntetés kiszabása során figyelembe venni.
[14] A Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés megfogalmazása megtévesztő, mivel – függetlenül a Szervező szándékától – a választópolgárokban tévesen azt a meggyőződést keltheti, hogy a hatályos büntetőjogi szabályozás nem részesíti speciális védelemben az időskorúakat. A fentiekben kifejtettek alapján azonban ez nem fedi a valóságot, mert azoknál a bűncselekményeknél, ahol a sértett idős kora a cselekmény elháríthatóságára befolyással van, a hatályos büntetőjog is értékeli ezt a körülményt.
[15] A Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű továbbá a népszavazási kérdés által alkalmazott „idősek” kifejezés sem. A választópolgár számára nem világos ugyanis, hogy e megfogalmazás pontosan mit takar, mely életkorú, illetve milyen mentális, fizikai állapotban lévő személyekre vonatkozik. Mivel a kérdés nem határoz meg sem konkrét életkort, sem egyéb egyértelműsítő körülményt, a választópolgárnak így nincs lehetősége eldönteni, hogy „igen” szavazatával pontosan kiket, milyen személyi kört kívánna védeni.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[17] Jelen népszavazási kérdés megfogalmazása aggályos a jogalkotói egyértelműség követelményének való megfelelés szempontjából is. Egy érvényes és eredményes népszavazás esetén a népakaratnak a kérdésben történt kinyilvánítását lehet úgy értelmezni, hogy az Országgyűlésnek a Btk.-nak „a bűncselekmény elhárítására idős koránál (…) fogva korlátozottan képes” minősítő körülmény alkalmazását kellene további, vagy az összes olyan bűncselekményre vonatkozóan kibővítenie, amelyeknek sértettje ilyen személy lehet. Lehetne ugyanakkor úgy is értékelni a népszavazás eredményeképpen az Országgyűlésre háruló jogalkotási feladatot, hogy egy – közelebbről meg nem határozott – korhatár bevezetésével – egyéb körülmény figyelembe vétele nélkül – kellene általánosan, vagy bizonyos bűncselekményekre vonatkozóan meghatározni a minősített eseteket. A korhatár azonban önmagában a kérdésből nem állapítható meg, vagyis a jogalkotó nem tudja, hogy az „idősek” fogalmába kit kellene a törvényben meghatároznia. Látható, hogy a két értelmezési lehetőségen belül is további eldöntendő kérdés, hogy a módosításnak valamennyi olyan bűncselekményt érintenie kellene, amelyeknek sértettje idős korú személy lehet, vagy csak azokat, ahol az idős kor relevanciával is bír a cselekmény elhárításával összefüggésben, esetleg tovább is szűkítheti a jogalkotó az érintett tényállási kört. Lehetséges továbbá egy olyan értelmezés is, amely szerint a jogalkotónak nem az idős kor, mint minősítő körülmény alkalmazását kellene kiterjesztenie további tényállásokra, hanem a BK véleményben rögzített büntetéskiszabási súlyosító körülményt kellene törvényi szinten rögzítenie.
[18] Amennyiben a népszavazási kezdeményezésből, annak általános megfogalmazása okán részben eltérő jogalkotási eredmények származhatnak, a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott. A fent részletezett jogalkotási bizonytalanságok következtében megállapítható, hogy Szervező kérdése számos tekintetben nem felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének sem.
[19] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[20] A határozat a Btk. 80. § (1) bekezdésén, a 160. § (2) bekezdésén, 164. § (4) bekezdés c) pontján, 164. § (6) bekezdés c) pontján, 167. §-án, 198. §-án, 204. §-án, 208.-209. §-án, 210-211. §-án, 365. § (3) bekezdés g.) pontján, 366. § (1) bekezdés a), 372. § (4) bekezdés c) pontján, 373. § (4) bekezdés c) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. július 2.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke