A Nemzeti Választási Bizottság
178/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kassai Dániel magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényt, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzést a jelenleg nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeken kívül Magyarország miniszterelnöke esetében is el kelljen végezni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. július 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. június 6-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 29 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdés olyan jogszabály módosítást kezdeményez, amely alapján a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 70. § (4) bekezdés b) pontjában foglalt szabályt hatályon kívül helyezve, a miniszterelnök is a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyek körébe tartozna.
[7] Az Alaptörvény „Az Állam” cím alatt szabályozza az alkotmányos berendezkedés szempontjából legfontosabbnak ítélt állami szerveket és azok egymáshoz való viszonyát. Ezzel az Alaptörvény meghatározza az állami működés szervezeti kereteit. A miniszterelnök jogállásával kapcsolatos legfontosabb kérdéseket az Alaptörvény tartalmazza, az Országgyűlés határkörébe utalva a miniszterelnök megválasztását. A közhatalmat közvetlen választással megszerző népképviseleti szerv döntése keletkezteti a miniszterelnök mandátumát. A miniszterelnök a megválasztásával lép hivatalba. A miniszterelnök megbízatásának megszűnésével a Kormány megbízatása is megszűnik. Az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése szerint a Kormány tagja jogállásának részletes szabályait, javadalmazását, valamint a miniszterek helyettesítésének rendjét törvény határozza meg. Jelen kezdeményezés vizsgálata idején a miniszterelnök jogállásának részletszabályait tartalmazó törvény a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.).
[8] A Kit. bevezette a politikai szolgálati jogviszonyt, mint munkavégzésre irányuló új, önálló jogviszonyt. A törvény 2. § a) és 3. § a) pontjai alapján a miniszterelnök politikai felsővezető, aki politikai szolgálati jogviszonyban áll. A Kit. 181. §-a határozza meg a politikai felsővezetők politikai szolgálati jogviszonyának tartalmát. A 182-186. §-ok a politikai felsővezetők jogállásával és közjogi tisztségükből eredő feladatellátásával kapcsolatos garanciális szabályokat állapítják meg, ezek között a feladatellátás függetlenségét biztosító összeférhetetlenségi szabályokat, az átláthatóságot biztosító vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget, ennek elmulasztásáért viselt felelősséget, továbbá a jövedelmének nyilvánosságára vonatkozó szabályokat.
[9] A törvényalkotó a Kit. 188-193. §-aiban rendelkezett a miniszterelnök politikai szolgálati jogviszonyával kapcsolatos további szabályokról, megállapítva többek között a megválaszthatóságának, megbízatása megszűnésének, az összeférhetetlenség és a megválasztáshoz szükséges feltételek hiánya tárgyában való döntéshozatalnak, továbbá a bizalmi szavazásnak a szabályait.
[10] Az Nbtv. jelenleg hatályos szabályozása szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy esetében, az érintett jogviszonyának létesítését megelőzően kezdeményezni kell a nemzetbiztonsági ellenőrzést. A kezdeményező a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszony létrehozója – a munkaáltatói jogkör gyakorlója, a kinevező –, illetve az Nbtv. 70. § (2) bekezdésében meghatározott esetekben az ott megjelölt személy. Amennyiben a kezdeményezésre jogosult nem állapítható meg, a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi az ellenőrzést.
[11] A nemzetbiztonsági ellenőrzéshez az érintett személynek hozzá kell járulnia, ennek hiányában az Nbtv. 71/A. § (1) bekezdése szerint a jogviszony nem hozható létre, illetve nem tartható fenn. A nemzetbiztonsági ellenőrzést az ellenőrzés kezdeményezésének kézhezvételét követő 8 napon belül rendeli el az eljáró nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója, amelyet az elrendeléstől számított 60 napon belül kell lefolytatni. A határidő egy alkalommal 30 nappal meghosszabbítható.
[12] Főszabály szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak a nemzetbiztonsági ellenőrzést követően és akkor hozható létre, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot nem állapított meg. Az Nbtv. 71. § (2) és (3) bekezdéseiben meghatározott esetekben lehetőség van a jogviszonynak a nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatását megelőző létrehozására is külön jóváhagyás alapján.
[13] Amennyiben a nemzetbiztonsági ellenőrzés biztonsági kockázatot állapít meg, három lehetőség van: az érintett foglalkoztatási jogviszonyát meg kell szüntetni, azt a munkáltatói jogkor gyakorlója úgy szünteti meg, hogy az érintettet más, nemzetbiztonsági ellenőrzés alá nem eső munkakörbe, beosztásba helyezi, vagy a jogviszony fenntartását kezdeményezi az Nbtv.-ben meghatározott szerv, személy vagy testület felé.
[14] Ahogyan az a fenti szabályozás bemutatásából is látszik, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszonyok esetében a nemzetbiztonsági ellenőrzés és annak eredménye a jogviszony létrehozását és fenntartását alapvetően befolyásoló jogintézmény. Az érintettnek az ellenőrzés lefolytatásához való hozzájárulásának megtagadása esetén létre sem hozható a jogviszony, ezen túl a legalább 60 napos, de adott esetben 90 napig eltartó folyamat lezárultát megelőzően is csak külön jóváhagyás esetén hozható létre az ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony. Mindezek alapján valamely munkakör, tisztség, vagy személy nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyi körbe sorolása mindenképp jogállást, ezen belül is az adott jogviszony keletkezését és megszüntetését érintő kérdés.
[15] Az Nbtv. 70. § (4) bekezdése szerint nem kell kezdeményezni
„a) a köztársasági elnök,
b) a miniszterelnök,
c) az alkotmánybírák,
d) az Országgyűlés elnöke,
e) a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke,
f) a legfőbb ügyész,
g) az alapvető jogok biztosa és helyettesei,
h) a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke,
i) az Európai Parlament Magyarországon megválasztott képviselője és - e törvény eltérő rendelkezése hiányában - az országgyűlési képviselő, valamint
j) a nemzetiségi szószóló nemzetbiztonsági ellenőrzését”.
[16] A fenti megállapítások alapján a Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a jelen eljárásban tárgyalt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó jogalkotási kötelezettség az Országgyűlés hatáskörébe tartozó, a miniszterelnök személyét érintő személyi kérdésnek minősül-e.
[17] Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütköző, személyi kérdésnek minősülő népszavazási kezdeményezést a Kúria több esetben is vizsgált. A Knk.IV.37.393/2017/3. számú végzésében rögzítette, hogy „[a]z Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdéseket kiveszi az országos népszavazás tárgyköréből. A személyi és szervezetalakítási kérdések országos népszavazás alól történő kivétele azt jeleníti meg, hogy az alkotmányozó hatalom e kérdéseket az Országgyűlés szuverenitása körébe tartozó döntéseknek tekintette, amelyekre – akár elvi megfontolásból, akár az államszervezet működésének fenntartása körében megfogalmazható praktikus okokból – a közvetlen hatalomgyakorlás nem terjed ki.”
[18] A Kúria a miniszterelnök kiemelt egészségügyi ellátásának megszüntetését célzó népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata során, a Knk.VII.38.256/2018/2. számú végzésében kifejtette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti tiltott tárgykör részét képező személyi kérdést a Kúria több határozatában is értelmezte, és eddigi gyakorlatában ilyennek minősítette a valamely személy Országgyűlés általi megválasztására, újraválasztására vonatkozó kérdést (Knk.IV.37.790/2013/2., Knk.IV.37.393/2017/3.), valamint a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos kérdést is (Knk.VII.37.959/2017/3.). Rögzítette továbbá, hogy az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése alapján a „[m]iniszterelnök jogállásával, javadalmazásával kapcsolatos kérdések is az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint azonban nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésről. Ebből következően nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely személy – jelen esetben a miniszterelnök – státuszát, jogállását, így a megbízatása keletkezése és megszűnését, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni.”
[19] A miniszterelnök alkotmányos berendezkedésben elfoglalt helyzetére tekintettel, figyelemmel továbbá arra, hogy tisztségét az Országgyűlés mint legfőbb törvényhozó által nyeri el, a jogrendben elfoglalt szerepe Alaptörvény által védett és szabályozott. Megbízatása keletkezésének és megszűnésének eseteit az Országgyűlés alkotmányozó jogkörében eljárva részben az Alaptörvényben, részben törvényalkotóként törvényben, jelen esetben a Kit. fentiekben ismertetett rendelkezéseiben szabályozta. Mindezek alapján kétséget kizáróan megállapítható, hogy a miniszterelnök jogállásával kapcsolatos kérdések az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak. Ezzel egyező álláspontot rögzített a legfőbb bírói fórum az előzőekben hivatkozott Knk.VII.38.256/2018/2. számú végzésében.
[20] A jelen népszavazási kezdeményezésben foglalt jogalkotói kötelezettség, nevezetesen az Nbtv. 70. § (4) bekezdés b) pontjának hatályon kívül helyezése és a szabályozás olyan tartalmú módosítása, amely alapján a miniszterelnök jogviszonya is a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá esne, a jogintézmény fentiekben ismertetett szabályozása alapján a miniszterelnök jogállást érintő kérdés. Ennek okán a jelen eljárásban vizsgált kérdés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésnek minősül, így az országos népszavazás tárgya nem lehet.
[21] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[22] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontján, a 16. cikk (3)-(4) bekezdésén, a 20. cikk (1) bekezdésén, az Nbtv. 70. § (1) és (4) bekezdésén, a 71. §-án, a 71/A. §-án, a Kit. 2. § a) és a 3. § a) pontján, a 181-193. §-ain, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. július 2.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke