A Nemzeti Választási Bizottság
2/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában –11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy az Országgyűlés a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvényt úgy módosítsa, hogy abban az alábbi szerepeljen: „Magyarország állampolgárai Alaptörvényben biztosított jogukkal élve érvényes és eredményes népszavazáson nyilvánították ki azon véleményüket, hogy a 2014. május 10-én megalakult kormányt tartják az 1989. október 23-án kikiáltott Magyar Köztársaság (Magyarország) legkorruptabb kormányának”?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. december 21-én 8 óra 19 perc 32 másodperckor személyesen eljárva 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92419/2015. számú határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: Iroda) elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a népszavazási eljárásra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) általános részét is alkalmazni kell az Nsztv.-ben foglalt eltérések figyelembevételével.
Mindez azt jelenti, hogy a választási eljárás alapelvei kiterjednek a népszavazási eljárásra, annak valamennyi szakaszára, így a hitelesítési eljárás során vizsgálni kell, hogy a népszavazási eljárás kezdeményezése megfelel-e a Ve. 2. § (1) bekezdésében foglalt eljárási alapelveknek, így az e) pont szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének. Az Alkotmánybíróság a választási eljárási alapelveket – amelyek közöl a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás az 1997. évi C. törvényben és a hatályos Ve.-ben is alapelvként szerepel – a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatában a jogbiztonság garanciájaként értelmezte. (ABH 2001, 287, 295)
A népszavazási kezdeményezés tekintetében a rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjét az Alkotmánybíróság a 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában fogalmazta meg, amely döntésben foglaltakat a Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárásában is irányadónak tekinti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendeltetésellenes joggyakorlás kritériumait minden esetben, esetről esetre kell vizsgálni és a konkrét ügy összes körülményeire figyelemmel állapíthatóak meg azok a szerevezői magatartások, amelyek ellentétesek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével.
Rendeltetésellenes joggyakorlásnak minősül, ha az országos népszavazási kezdeményezéshez való jog és az eljárási jogosultságok gyakorlása úgy történik, hogy az nyilvánvalóan nem az eljárás céljának elérésére irányul, hanem az egyén jogainak és érdekeinek érvényesítésére, vagyis ha a szervező joggyakorlása öncélú. A népszavazási eljárás célja ugyanis nem az egyéni érdekek érvényesítése, hanem – ahogyan azt az Alkotmánybíróság 148/2011. (XII. 2.) AB végzésében rögzítette – „a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen eszközének alkalmazása”. A 987/B/1990. AB határozat is rögzíti, hogy „a népszavazás az állampolgároknak, illetve az állampolgárok közösségének alkotmányos joga”. (ABH 1991, 527, 529.)
A 18/2008. (III. 12.) AB határozat szerint a Ve. 2. § (1) bekezdése e) pontjával ellentétes magatartásról akkor beszélhetünk, ha a hitelesítési eljárás során a választási bizottság a konkrét tények vizsgálata alkalmával „olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.” (ABH 2008, 212, 225).
A Nemzeti Választási Bizottság a jelen eljárás tárgyát képező ügyben indokoltnak ítélte annak vizsgálatát, hogy a népszavazási kezdeményezés Szervezőjének magatartása az eddig kifejtettek alapján megfelel-e a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő véleménynyilvánító népszavazás tartalma és a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Panasz törvény) között tárgyi összefüggés nincs.
Az Alaptörvény XXV. cikke rögzíti, hogy „[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez”. Az Alaptörvényben szabályozott petíciós jog klasszikus tartalma alapján két fogalmi elemmel bír: egyrészt a kérelem, panasz, illetve javaslat benyújtását akár egyénileg akár kollektíven, másrészt a közhatalmat gyakorló szerv válaszadását, ami magával vonja, hogy az adott üggyel foglalkoznia kell. A petíciós joggal kapcsolatos konkrét rendelkezéseket a Panasz törvény tartalmazza. A Panasz törvény célja az állami szervek működésébe vetett közbizalom növelése, a panasz és a közérdekű bejelentésekre vonatkozó határozott eljárásrend rögzítésével. Ennek megfelelően a kérdésben szereplő deklaratív megállapításnak a Panasz törvényben történő rögzítése ellentétes mind a törvény céljával, mind a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat) 2. § (4) bekezdés b) pontjának azon alapvető rendelkezésével, hogy a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell a jogszabály illeszkedését a jogrendszer egységébe.
Mindezek mellett a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a feltett kérdés nem alkalmas magatartási szabály megalkotására, abban egy konkrét politikai véleményt kívánnak – a fentiekben kifejtettek szerint egy erre tárgya és tartalma szerint sem megfelelő törvényben – rögzíteni, amely így a népszavazás intézményének rendeltetésellenes alkalmazásával járna.
A leírtak alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező fentiekben részletesen kifejtett azon magatartása, mellyel egyéni politikai véleményének népszerűsítésére kívánja használni az eljárást, a népszavazás alkotmányos intézményével és a közvetlen hatalomgyakorlás eredményéből származó jogalkotás jogával – melynek gyakorlása során az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül – is ellentétes. Ebből kifolyólag pedig Szervező magatartása sérti az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján a népszavazási eljárásban is alkalmazandó, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság a rendeltetésszerű joggyakorlásnak való megfelelésen túl azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. jelölt rendelkezése a népszavazási eljárásban alkalmazandó népszavazási egyértelműség követelményével kapcsolatban meghatározza, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. Az Nsztv. ezen szabálya a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményét fogalmazza meg.
A népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének tartalmát az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában értelmezte, amelyben kifejtetteket a Kúria több határozatában is irányadónak tekintette és azokat megerősítette. (Knk.IV.37.487/2015/2.; Knk.IV.37.457/2015/3.; Knk.IV.37.390/2015/3.; Knk.IV.37.389/2015/3.; Knk.IV.37.489/2015/3.)
Az egyértelműség a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelményének vizsgálata azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra „igen”-nel vagy „nem”-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. A jogalkotói egyértelműséget illetően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy annak megállapításakor vizsgálni kell: a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. [51/2001. (XI. 29.) AB határozatot, ABH 2001 392, 396.]
A Nemzeti Választási Bizottság szerint Szervező által benyújtott kérdés nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének, mert azt a látszatot kelti, mintha a választópolgárok egy korábbi érvényes és eredményes népszavazáson a kérdés tárgyát illetően már „véleményt nyilvánítottak” volna. Azon túl, hogy ilyen népszavazás a korábbiakban nem volt, a kérdés azért is megtévesztő, mert a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (1) bekezdése szerint szabályozott véleménynyilvánító népszavazás intézménye az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatályba lépésével megszűnt, és az Alaptörvény 8. cikkének (1) bekezdése értelmében az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés kizárólag kötelező jellegű lehet. Tehát a kérdés tárgyában szereplő véleménynyilvánító népszavazásra történő utalás értelmezési anomáliához vezet, figyelemmel arra, hogy a korábbiakban ilyen népszavazásra nem került sor és a jelenleg hatályos jogi szabályozás mellett ilyen referendumra lehetőség nincs.
A népszavazás célja, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésről a választópolgárok döntsenek, és annak – ilyen irányú – eredményeként, a feltett kérdés tárgya alapján konkrét jogalkotásra – ezen belül konkrét magatartási szabály megalkotására – kötelezzék az Országgyűlést. Azonban az, hogy egy esetlegesen érvényes és eredményes népszavazás eredményének jogalkotási kötelezettségét egy újabb népszavazás keretei között kérdésként ismételten szerepeltethesse Szervező, kizárólag az Alaptörvény népszavazásra vonatkozó rendelkezéseivel ellentétesen hitelesített kérdéssel lehetne elérhető.
Az előzőekből következik, hogy a kérdés sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem értelmezhető egyértelműen, ugyanis egy olyan esemény eredményét kívánja népszavazás tárgyává tenni, amely nem létezik, illetve nem is létezhet, így lehetetlen célra irányul, továbbá, ha létezne is, kizárólag az Alaptörvény rendelkezéseivel és céljával ellentétesen lehetne ilyen módon ismételten népszavazásra bocsátani.
IV.
A Nemzeti Választási Bizottság – tekintettel arra, hogy Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alapelvbe ütközik és a kérdés megfogalmazása nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek – az Nsztv. 11. §-a alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény XXV. cikkén, az Nsztv. 1. §. (1) bekezdésén, a 3. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a Jat. 2. § (4) bekezdés b) pontján, a Panasz törvényen, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke