A Nemzeti Választási Bizottság
2/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Heltai László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 12 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy 2030. január 1-jét követően Magyarországon a villamosenergiát előállító erőművek karbonsemlegesen legyenek kötelesek működni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. december 11-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2021-ben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2021-ben megtartott országos népszavazás esetén 2024-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2030. január 1-jét követő szabályozás bevezetését célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2030. január 1-jét követően írná elő az erőművek számára a karbonsemleges működést. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[12] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[13] A Bizottság vizsgálta továbbá a „karbonsemlegesség” és az „erőművi működés” fogalmait a hatályos jogszabályok alapján. A karbonsemlegességgel kapcsolatban megállapítható, hogy a hazai szabályozás a fogalmat nem alkalmazza, és a szakirodalomban továbbá a köznapi kommunikációban egyaránt használt kifejezés részben eltérő fogalmat fed, amely a népszavazási kérdés egyértelműségét is befolyásolja.
[14] A Bizottság utal arra, hogy a karbonsemlegesség fogalma egyaránt értelmezhető az üvegházhatású gázok teljes spektruma (amelyeknek egy része nem szénvegyület), illetve szénciklus vegyületei, elsődlegesen a szén-dioxid és a metán kibocsátásával összefüggésben. Míg a szakirodalom elsődlegesen az üvegházhatás szempontjából értékelhető anyagok kibocsátásával kapcsolatban használja a fogalmat, és a különböző anyagokat a szén-dioxid egyenérték alapján teszi összehasonlíthatóvá (ld. az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény 2. § 27. pont), addig a köznapi szóhasználat már szűkíti a jelentéstartalmat a szénvegyületek kibocsátására és annak ellentételezésére, ezek közül is leginkább a szén-dioxidra koncentrálva. A hazai szabályozás hiánya arra vezetne, hogy a jogalkotó belátása szerint választhatna a karbonsemlegesség meghatározásáról a népszavazás eredményeként, de mivel a választása egyértelműen vagylagos, mindkét értelmezési keret nem megvalósítható egyidejűleg, így semmiképpen sem valósulhat meg teljességében a választói akarat, és az sem határozható meg, hogy a kérdésre válaszolók milyen arányban támogatták a megszorító vagy az átfogó értelmezést.
[15] A jogalkotó oldaláról egyértelműségi probléma az erőművi működés kérdése is. A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) meghatározza ugyanis a villamos energia előállításának fogalmát, amelyet a 3. § 57. pontjában termelésnek nevez. Az erőmű működése ugyanakkor ennél szükségszerűen tágabb fogalomkör, amelybe tulajdonképpen bele kell tartozzon legalább a termeléshez közvetlenül szükséges tevékenységek köre. Ez azonban már kívül esik az erőmű névleges teljesítményéhez kapcsolódó kibocsátás vizsgálatán, és olyan, teljesen egyedi cselekmények kibocsátási értékeinek vizsgálatát is feltételezi, mint az erőmű dolgozóinak munkába jutása, vagy a karbantartási munkálatokhoz igénybe vett energiafelhasználás. Ez olyan átfogó szabályrendszer létrehozását feltételezi, amely a népszavazási kérdés keretein túllép, és a népszavazási kérdés megválaszolásában megjelenő választói akaratot eredeti irányától lényegesen eltérítheti.
[16] A választópolgári egyértelműség körében a Bizottság vizsgálta továbbá, hogy a kérdés alapján a választópolgárok számára átláthatóak-e a kérdésben megtartott eredményes népszavazás valódi következményei.
[17] A villamos energia termelése Magyarországon részben állami tulajdonú, részben magántulajdonú erőművekben történik. Az egyes erőművek technológiai háttere jelentősen eltér, így atomerőmű mellett találhatók vízi erőművek, földgázüzemű erőművek, szél és naperőművek, stb. Jelentős különbségtétel továbbá, hogy az erőmű fosszilis primer energiát vagy megújuló energiaforrást használ-e, amely azonban nem egyenlő a karbonsemleges működéssel (pl. biomassza erőművek, hulladékégetéssel működő erőművek).
[18] Ha az erőmű működésére a legszűkebb értelemben a termelést vesszük is, akkor is könnyen látható, hogy az erőművek karbonsemlegességének biztosítása jelentős anyagi ráfordítást igényel akár technológiaváltás, akár kibocsátási egységek vásárlása formájában. Mivel az előállított termék, a villamos energia piaca jelentős mértékben liberalizált piac, és a külföldön megtermelt villamos energia is akadálytalanul elérhető a magyarországi forgalmazók számára, így a fenti többletköltségek jelentős versenyhátrányt okoznának a magyarországi szereplőknek azáltal, hogy ugyanazon a piacon kell terméket értékesíteniük, mint a hasonló technológiai hátterű, de karbonsemleges működésre nem kötelezett külföldi szereplőknek. Ez már rövid távon is termelői kapacitás kieséséhez, Magyarország energiaszuverenitásának sérüléséhez vezet. Ugyanilyen lehetséges, de a választópolgár által nem feltétlenül átlátható következménye lehet a népszavazásnak, hogy a hazai energiatermelés volumenét a jogalkotó a fogyasztói árszabályozás útján teszi fenntarthatóvá, azaz a karbonsemleges működés költségeit a fogyasztókra terheli a termelői kapacitások megőrzése érdekében.
[19] Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség követelményeinek
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[20] A határozat a Vet. 3. § 57. pontján, az Nszt. 9. §-án, 11. §-án és 31. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 9.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke