A Nemzeti Választási Bizottság
216/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Vajda Zoltán Tamás (a továbbiakban: Beadványozó) egyéni választókerületi jelölt által benyújtott fellebbezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a Budapest 13. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság 23/2022. (III. 24.) számú határozatát – jelen határozatban foglalt indokolással – helybenhagyja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 3 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. március 31-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[Az első fokon eljárt választási bizottság döntése és az azt megalapozó tényállás]
[1] Beadványozó 2022. március 21-én 12 óra 30 perckor e-mail útján kifogást nyújtott be Budapest 13. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OEVB), azzal kapcsolatban, hogy Kovács Péter, Budapest XVI. kerületi polgármester megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti választás tisztaságának megóvása, a c) pont szerinti esélyegyenlőség a jelöltek és jelölő szervezetek között, valamint az e) pont szerinti, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét.
[2] Beadványozó kifogásában előadta, hogy 2022. március 18-án, pénteken, Budapest XVI. kerület postaládáiba egy Kovács Péter polgármester feladóként feltüntetett, 16 oldalas kiadvány került kézbesítésre. Álláspontja szerint ez a kiadvány a Ve. 139. § alapján megkezdődött kampányidőszakban kampánytevékenységnek minősül, mert alkalmas a választói akarat befolyásolására, vagy annak megkísérlésére. Ennek indokaként előadta, hogy a kiadvány a kerület fejlesztéseinek bemutatás mellett a kerület jelenlegi országgyűlési képviselőjét, Szatmáry Kristófot, aki egyben az országgyűlési egyéni választókerület jelenlegi képviselőjelöltje is, kizárólagosan pozitív színben tünteti fel.
[3] Előadta, hogy a tájékoztató füzetben Szatmáry Kristóf a kiadványban három fényképen (az 5., a 6. és a 16. oldalon) is megjelenik, neve ötször leírásra kerül az alábbi mondatokban: 5. oldal: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnknek köszönhetően", 6. oldal: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnknek köszönhetően", 14. oldal: „Szatmáry Kristóf képviselői munkájának köszönhetően”, ugyanezen az oldalon: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnek és Kovács Péter polgármesternek 2021 nyarára sikerült elérnie". A kiadvány 16. oldalán található az ún. „Szatmáry Számláló”, melyben az önkormányzat tételesen, táblázat formájában foglalja össze a helyi országgyűlési egyéni választókerületi jelöltnek „betudható kormányzati támogatások” mértékét.
[4] Beadványozó előadja, hogy a Szatmáry Kristófót népszerűsítő kiadványt tartalmazó borítékon feltüntetésre került a Polgármester neve és a polgármesteri pozíciója kifejezett megjelölése mellett a XVI. kerületi önkormányzat hivatalos logója és „Fejlődő Kertváros” szlogenje. A borítékban található levél címlapja szerint, annak tartalma „Budapest XVI. kerületi önkormányzat 2019 és 2022 között végzett munkájáról” szól. A kiadvány címlapján és hátoldalán szintén szerepel a XVI. kerületi önkormányzat hivatalos logója és a levél tartalmazza a Polgármesteri Hivatal címét, elérhetőségét is. Ezek alapján megállapítja, hogy egyértelműen egy önkormányzati kiadványról van szó.
[5] Beadványozó a jogorvoslati határidő megtartottsága tekintetében hivatkozik a Ve. 209. § (1) bekezdésére, és arra, hogy mivel a kifogásolt polgármesteri levél 2022. március 18-án, pénteken került postázásra a választópolgárok részére, ezért a kifogás határidőben benyújtottnak tekintendő.
[6] Előadja, hogy a kifogás tárgyává tett tevékenység, azaz az önkormányzat által küldött Szatmáry Kristófot népszerűsítő füzet a Ve. 139. § alapján megkezdődött kampányidőszakban kampánytevékenységnek minősül, mivel a Polgármester a választópolgároknak küldött üzenetében azt vázolta, hogy tapasztalatai szerint mit nyert az elmúlt négy évben az önkormányzat a képviselő által, ezáltal egyoldalúan pozitív színben tüntette fel a Képviselőjelöltet és közvetetten utalt rá, hogy Szatmáry Kristóf sikertelen újraválasztása esetén, milyen összegektől eshet el az önkormányzat. Ez pedig Beadványozó meglátása szerint, alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy ennek megkísérlésére.
[7] Hivatkozik a Ve. 142. §-ának szabályára, azonban azt jelen esetben nem tartja alkalmazhatónak. E körben előadja, hogy Kovács Péter polgármester levele, melyben bár formailag az önkormányzat által megvalósított fejlesztésekről számolt be, tartalmilag az ehhez szükséges szintet messze túllépve Szatmáry Kristóf melletti kampánytevékenységet valósított meg, feladva ezzel az önkormányzati szerveknek a kampányidőszakra előírt semlegességi követelményét.
[8] Álláspontja szerint, ha a Polgármester kifogásolt levele a Ve. 142. §-ának lenne megfeleltethető akkor, abban nem kellene szerepelnie annak, hogy „[h]a Szatmáry Kristóf bemegy a munkahelyére, a Parlamentbe, akkor napi 14 millióval gazdagodik a XVI. kerület.” Különösen visszásnak tartja e körben, hogy a kiadvány 16. oldalán zöld színnel kiemelve külön hangsúlyozza az Önkormányzat, hogy a „Szatmáry-számláló mindig azt az aktuális összeget mutatja, amit az országgyűlési képviselőnknek köszönhetően kapott meg és fordíthat fejlesztésre önkormányzatunk.” A fenti példák bizonyítják, hogy az önkormányzati kiadvány a választópolgárok tájékoztatása mellett, kampányt folytat a kerület jelenlegi országgyűlési képviselőjelöltje újraválasztása mellett.
[9] Hivatkozik az Alaptörvény 33. cikk (2) bekezdésére, amely szerint a polgármester a helyi képviselő-testület vezetője, akit a 35. cikk (1) bekezdése alapján a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással öt évre választanak. Rögíztette, hogy Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) szerint a polgármester a helyi önkormányzat „szervének” tekinthető, akinek a feladatait a Mötv. 67. §-a részletesen meghatározza, mely alapján megállapítja, hogy az önkormányzatot a polgármester reprezentálja.
[10] Kifejti, hogy a polgármestert is megilleti a véleménynyilvánítás szabadsága, de csak abban az esetben, ha magánemberként vagy pártpolitikai szereplőként jár el. Polgármesteri minőségében véleménynyilvánítási szabadsága a kampányidőszakot is figyelembe véve korlátozható. Ennek alátámasztásaként hivatkozik és idézi az Alkotmánybíróság 3154/2018. (V. 11.) számú AB határozatát.
[11] Beadványozó kifejti, hogy jelen esetben Kovács Péter polgármester által feladott levél csak polgármesteri minőségére utalt, pártpolitikusi státuszát egyáltalán nem jelenítette meg. Tekintettel arra, hogy a borítékon és a levélen összesen háromszor szerepel a XVI. kerületi önkormányzat hivatalos logója, kétszer a kerület szlogenje, a levél címoldalán „Budapest XVI. kerületi önkormányzat 2019 és 2022 között végzett munkájáról” cím és hátoldalán a Polgármesteri Hivatal címe és elérhetősége található, feladóként pedig Kovács Péter, mint polgármester szerepel, ezért a választópolgárok számára a polgármesteri szerep és a pártpolitika szerep egyáltalán nem válik el egymástól. Beadványozó megítélése szerint a szerepek elválasztásának teljes hiánya és a polgármesteri hivatal jelképeinek kizárólagos alkalmazása, azok túlhangsúlyozása miatt a polgármester levele alappal kelthette a címzettekben azt a látszatot, hogy a polgármester közhatalmát gyakorolva, polgármesteri minőségében jár el és a helyi önkormányzat hivatalos álláspontját ismerteti. Polgármesteri minőségében azonban a polgármester véleménynyilvánítás szabadsága korlátozható.
[12] Az állami és önkormányzati szervek semlegesség követelményét bemutató joggyakorlat tekintetében hivatkozik az Alkotmánybíróság 3154/2018. (V. 11.) AB határozatára, valamint a Kúria a Kvk.IV.37.360/2014/2., Kvk.III.37.359/2014/2. és a Kvk.I.37.394/2014/2. számú végzéseire.
[13] Összefoglalóan Beadványozó rögzíti, hogy Kovács Péter polgármesteri minőségében eljárva szólította meg a címzetteket, a sérelmezett kiadványt a XVI. kerületi önkormányzat küldte meg a választópolgárok számára. Az önkormányzati kiadvány azonban a pártok szabad versengésébe beavatkozva Szatmáry Kristóf képviselőjelölt érdemeit hangsúlyozza, és azt a látszatot kelti, hogy ez a polgármesteri hivatalnak, illetve a helyi közhatalom letéteményesének, magának az önkormányzatnak az álláspontja. A polgármester által feladott önkormányzati kiadvány felerősítő módon hatott Szatmáry Kristóf, a Fidesz-KDNP országgyűlési egyéni képviselőjelöltjének esélyeire, szemben más jelöltekkel, akiket az önkormányzat nem népszerűsített. Ez a cselekmény Beadványozó szerint alkalmas a választási versengésbeli esélyegyenlőség megbontására. Mivel az önkormányzati kiadványt a Ve. 139. § szerinti kampányidőszakban juttatták el a választókhoz, ezért a Ve. szabályai irányadóak. A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti esélyegyenlőség biztosítása érdekében az önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell a pártok szabad versengésébe való beavatkozástól, amely Beadványozó szerint nem valósult meg, ezért Budapest Főváros XVI. kerületi Önkormányzata megsértette a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti esélyegyenlőséget a jelöltek és a jelölő szervezetek között.
[14] A levél előállításának és kézbesítésének finanszírozása az önkormányzati infrastruktúra és közpénz felhasználásával ment végbe, és ebből Beadványozó álláspontja szerint az következik, hogy a postaköltséget is a hivatal fedezte. A közpénz felhasználása az önkormányzat által az egyik jelölt népszerűsítése érdekében pedig alkalmas a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás tilalmának megsértésére. Beadványozó szerint a Polgármesternek tudnia kellett vagy tudnia kellett volna, hogy a népszerűsítő levél feladásával tiltott kampánytevékenységet végez, mely szintén kimeríti a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja sérelmét. Közhatalmi hivatali szervezet és közpénz felhasználásával az egyik jelölt mellett való egyértelmű elköteleződés nyilvánvalóan sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt esélyegyenlőség alapelvét is, hiszen más jelölteknek ilyen jellegű lehetőség nem áll rendelkezésre. Beadványozó rögzíti, hogy képviselőjelöltként neki sem volt lehetősége bemutatni azt, hogy mit kíván tenni megválasztott képviselőként azért, hogy a XVI. kerület számára fejlesztési forrásokat harcoljon ki az Országgyűlésben.
[15] Érvelésének alátámasztásaként hivatkozott a Kúria Kvk.VI.37.699/2019/2. számú végzése indokolásának [25]-[26] bekezdéseire, amely ügyben Érd Megyei Jogú Városának polgármestere a város logójával ellátott borítékban és fejléces levélpapíron a FIDESZ-KDNP jelölő szervezetek támogatására buzdító kampánylevelet küldött az első választók számára.
[16] A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja sérelme alátámasztásaként hivatkozik e jogszabályi rendelkezés kommentárjára is, melyet idéz felhív néhány OVB és megyei bírósági döntést.
[17] Mindezek alapján Beadványozó kérte, hogy az OEVB a Ve. 218. § (2) bekezdés a) pontja alapján a jogszabálysértések tényét állapítsa meg, a b) pont alapján Kovács Pétert a további jogszabálysértéstől tiltsa el, valamint a szándékos jogsértés miatt bírságot is szabjon ki.
[18] Az OEVB a kifogást a 23/2022. (III. 24.) számú határozatával elutasította.
[19] Az OEVB a kifogás és az ahhoz csatolt bizonyíték értékelése kapcsán először abban foglalt állást, hogy a sérelmezett kiadvány terjesztése választási kampánynak minősül-e. Idézte a Ve. 142. §-át, majd hivatkozva a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. és a Kvk.III.37.326/2019/4. számú határozataira, valamint a Fővárosi Ítélőtábla 17.Pk.50.026/2019/5. számú végzésére, úgy ítélte meg, hogy a kiadvány megjelentetése bár általánosságban nem tilalmazott, viszont konkrét jogszabály általi feladatszabásnak nem minősíthető, ennek alapján pedig annak megjelenítése és terjesztése jogi szempontból választási kampánynak minősül.
[20] Ezt követően az OEVB azt vizsgálta, hogy a kiadvány kampányeszköznek minősül-e. E körben is figyelembe vette a Fővárosi Ítélőtábla 17.Pk.50.026/2019/5. számú végzését. Megállapította, hogy a sérelmezett kiadvány nem egyszeri megjelenésű és terjesztésű, mivel azt a Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzat képviseletében Kovács Péter polgármester már több alkalommal az önkormányzati választási ciklus „félidejében” és vége előtt megjelentette. Az ezt igazoló kiadványokból egy-egy példány a XVI. kerületi Polgármesteri Hivatalban megtalálhatók, és ezeket az OEVB az ülésén meg is tekintette. Ennek alapján megállapította, hogy a sérelmezett kiadvány megjelentetésének volt a választási kampánytól független indoka azért is, mert a kiadvány terjesztésének időpontja a 2019-2024 közötti önkormányzati ciklus félidejében történt.
[21] Az OEVB azt is megállapította, hogy a sérelmezett kiadvány szerkesztése és az abban alkalmazott „Fejlődő Kertváros” szlogen teljes mértékben eltér a Szatmáry Kristóf képviselőjelölt által általánosan használt „Előre menjünk, ne hátra!” jelmondattól. A sérelmezett kiadvány nem a Jelölt, illetve Szatmáry Kristóf jelölő szervezetei jelmondataival azonos üzeneteket közvetít. Szatmáry Kristóf jelenlegi országgyűlési képviselőnek a kiadványban történő szerepeltetése nem volt öncélú, mivel az ott említett tevékenysége az önkormányzat munkájával kapcsolatos volt. A fentiek alapján megállapítható, hogy a sérelmezett kiadvány nem volt alkalmas a választói akarat befolyásolására, vagy annak megkísérlésére, így az OEVB álláspontja szerint az nem minősül a Ve. 140. §-a szerinti kampányeszköznek. Mindezek alapján az OEVB a kifogást elutasította.
II.
[A fellebbezés tartalma]
[22] Beadványozó 2022. március 24-án 20:58-kor fellebbezéssel élt az OEVB határozatával szemben, arra hivatkozással, hogy az a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt választás tisztaságának megóvása alapelvét, valamint a Ve. 14. § (1) bekezdésében, 43. § (1) bekezdésében, valamint 46. § d) pontjában foglalt rendelkezéseket megsértve utasította el kifogását.
[23] Érintettsége alátámasztásaként arra hivatkozott, hogy az OEVB az általa benyújtott kifogás tárgyában hozta meg jogsértő határozatát, és a kifogás elutasításával, a választókerületben bemutatott választási jogsértés jogkövetkezmények nélkül maradt, mely Beadványozó mint a választókerületben induló egyéni képviselőjelölt választási esélyeire kihat.
[24] Fellebbezésében előadta, hogy egyetért az OEVB azon megállapításával, amely szerint "a kiadvány megjelenése és terjesztése választási kampánynak minősül", azonban azzal már nem, hogy "az nem minősíthető kampányeszköznek". Álláspontja szerint az OEVB határozatának ezen fogalmi ellentmondása önmagában megalapozza a határozat jogsértő voltát: a Ve. maga is a VIII. fejezetében választási kampány cím alatt tartalmazza a kampány megjelenési formáit, vagyis magukat a kampányeszközöket. Azzal, hogy az OEVB a kiadvány megjelentetését és terjesztését választási kampánynak minősítette, abból logikailag sem következhetne más, mint hogy egyben kampányeszközről is van szó.
[25] Álláspontja szerint az OEVB határozata contra legem megszorítással élt a kampányeszköz fogalmi vizsgálata során. Kifejtette, hogy a Ve. 140. §-a alapján a jogalkotó a lehető legszélesebb kört kívánta a kampányeszköz fogalom alá sorolni, ebből adódóan azzal szemben mindössze annyi a feltétel, hogy annak alkalmasnak kell lennie a választói akarat befolyásolására, illetve annak megkísérlésére. Utóbbi fordulat alapján Beadványozó szerint bőven elég, ha a kiadvány csupán meg kívánja kísérelni a választói akarat befolyásolását, a Ve. rendszere szempontjából már kampányeszköznek tekintendő. Mivel a kiadvány olyan kijelentéseket tartalmaz, mint 5. oldal: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnknek köszönhetően", 6. oldal: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnknek köszönhetően", 14. oldal: „Szatmáry Kristóf képviselői munkájának köszönhetően”, ugyanezen az oldalon: „Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőnek és Kovács Péter polgármesternek 2021 nyarára sikerült elérnie", illetve „ha Szatmáry Kristóf bemegy a munkahelyére, a Parlamentbe, akkor napi 14 millióval gazdagodik a XVI. kerület”, ezzel nyilvánvaló, hogy a kiadvány a választói akarat befolyásolását célozza, ami Szatmáry Kristóf melletti pozitív kampány egyértelmű megnyilvánulása.
[26] Ismételten hangsúlyozza, hogy a „Szatmáry számláló”-val kapcsolatos mondata a kiadványnak bizonyítja a legélesebben, hogy az önkormányzat a semlegesség követelményét teljes mértékben feladva, a kerületi fejlesztések bemutatását összekapcsolta Szatmáry Kristóf személyének népszerűsítésével, ezzel észszerű ok nélkül privilegizált a Jelöltet más jelöltekkel szemben.
[27] Vitatja az OEVB azon álláspontját, miszerint mivel a kiadvány nem tartalmazza az "Előre menjünk, ne hátra" kormánypárti szlogent, hanem az önkormányzat által közpénzből kialakított "Fejlődő Kertváros" szlogent tartalmazza, akkor ezzel Szatmáry Kristóf mellett önkormányzati forrásból végzett kampánytevékenység mentesül a Ve. előírásai és a Kúria következetes gyakorlata alól.
[28] Rögzítette, hogy kifogásában ezzel éppen ellentétes érvelést adott elő a Kúria határozataira hivatkozva, melyet az OEVB el nem bírált, azok mellőzése, illetve az eltérés magyarázata tárgyában nem nyilatkozott, azt a határozat indokolásában nem jelenítette meg. Az általa hivatkozott kúriai határozatok is alátámasztják azt, hogy az önkormányzat, illetve annak szerve a helyi közhatalom letéteményesének szerepében, ráadásul közpénz felhasználásával nem köteleződhet el egyik egyéni jelölt mellett sem, hiszen ezzel a közhatalom egyik formája szólna bele a választási versengésbe a rendelkezésére álló közvagyon felhasználása mellett, mely demokratikus jogállamban elfogadhatatlan.
[29] Fellebbezésében ismételten hivatkozott a Kúria Kvk.VI.37.699/2019/2. számú végzésére.
[30] Mindezek alapján kérte a Nemzeti Választási Bizottságot, hogy az OEVB határozatát változtassa meg, a kifogásának adjon helyt, állapítsa meg a jogszabálysértés tényét, tiltsa el Kovács Péter XVI. kerületi polgármestert a további jogszabálysértéstől, valamint az egyéni választókerület polgárainak jogsértéssel érintett nagy számára, az elkövetés szándékos jellegére tekintettel szabjon ki bírságot.
III.
[A Nemzeti Választási Bizottság döntése és jogi indokai]
[31] A fellebbezés nem alapos.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság a Ve. 231. § (4) bekezdése alapján eljárásában a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást vizsgálja az irányadó jogszabályok alkalmazásával.
[33] A Bizottság elfogadta Beadványozó érintettségét alátámasztó érvelését.
[34] Jelen ügyben a Nemzeti Választási Bizottságnak abban a kérdésben szükséges állást foglalnia, hogy a kifogás és a csatolt bizonyíték vizsgálata alapján helytálló volt-e az OEVB azon megállapítása, hogy a kiadvány terjesztése választási kampányként értékelhető, azonban maga a kiadvány nem minősül a Ve. 140. §-a szerinti kampányeszköznek.
[35] Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése szerint a központi hatalom mellett a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzás fogalmát a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény 3. cikke úgy határozza meg, hogy a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. E jogot olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek
[36] Az Alkotmánybíróság a 22/1993. (IV. 2.) AB határozatban úgy fogalmazott, hogy a „helyi önkormányzás joga tartalmát tekintve a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségének a népszuverenitásból fakadó olyan jogosultsága, amely a helyi közhatalmat megtestesítő önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárait. A helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviselő-testület útján, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat” [22/1993. (IV. 2.) AB határozat, Indokolás III/1. pont].
[37] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 3. § (4) bekezdése szerint, a választópolgárok választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat. A szuverenitás gyakorlása tekintetében, egyezően az országos szinttel, a helyi szinten is a hatalom képviseleti, azaz a megválasztott képviselők útján való gyakorlása az elsődleges, a helyi népszavazás kiegészítő, helyettesítő jellegű.
[38] Az Mötv. 41. § (1) bekezdése alapján, a képviselő-testületet a polgármester képviseli. A polgármesterek és a helyi önkormányzati képviselők megválasztásának szabályait a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) és a Ve. szabályozza. A polgármester és a képviselő független jelöltként vagy valamely jelölő szervezet(ek) jelöltjeként nyerheti el mandátumát. A képviselő-testület tehát, mint a helyi önkormányzás letéteményese, politikai jellegű testület, amely képviseletét a polgármester látja el.
[39] A Ve. 142. §-a szerint nem minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok - mint magánszemélyek - közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége.
[40] Jelen esetben alapvető kérdés az, hogy a Polgármester által jegyzett kiadvány, amely a Budapest XVI. kerületi Önkormányzat által 2019-2022 között végzett munkáról ad számot, tekinthető-e a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott feladatellátásának, vagy sem.
[41] A Kúria hasonló ügyben korábban úgy foglalt állást, hogy egy település önkormányzata a saját tevékenységét, elért eredményeit – akár óriásplakáton is – a választópolgárok elé tárhatja, sőt a helyi választópolgárok tájékoztatása az önkormányzat eredményeiről egyfajta kötelezettségnek is tekinthető. (Lásd: Kúria Kvk.IV.37.360/2014/2. végzés, Indokolás II/2.4. pont)
[42] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 32. §-a szerint a közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. E hivatkozott szakasz törvényjavaslatához fűzött indokolás szerint, az Infotv. külön fejezetben szabályozza a közérdekű adatok egy köre tekintetében a közzététel proaktív kötelezettségét, ezen belül a 23. alcím állapítja meg az elektronikus közzététel normatív szabályait. A közzététel hagyományos (az elektronikustól eltérő) módja számos lehet: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat.
[43] A helyi önkormányzatok az Mötv. 13. § (1) bekezdése alapján helyi szinten közfeladatot látnak el, az Infotv. 32. §-a külön is nevesíti őket, ennél fogva az, hogy a helyi önkormányzat, jelen esetben Budapest XVI. kerületi Önkormányzat rendszeres időközönként, kiadvány formájában tájékoztatja a helyi lakosokat az Önkormányzat munkájáról, amelyben részletesen kitér az egyes állami támogatásból és önkormányzati költségvetésből megvalósult fejlesztések bemutatására is, betudható az Infotv. 32. §-a szerinti közfeladatot ellátó szerv által végzett, a közpénz felhasználásáról beszámoló tájékoztató tevékenységnek.
[44] Beadványozó abban látja a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmét, hogy az önkormányzati kiadvány több esetben is pozitív színben tünteti fel Szatmáry Kristófot, aki a folyó választási eljárásban a FIDESZ-KDNP jelölő szervezetek közös egyéni választókerületi jelöltje Budapest XVI. kerületet magába foglaló Budapest 13. számú országgyűlési egyéni választókerületében.
[45] Szatmáry Kristóf a 2018. évi országgyűlési képviselők választásán Budapest 13. számú országgyűlési egyéni választókerületében szerzett mandátumot. Ahogyan azt a Nemzeti Választási Bizottság már több határozatában is kifejtette, az országgyűlési képviselők esetében az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdése szerinti köz érdekében végzett tevékenysége az egyéni képviselők esetében mindenképp jelenti, az egyéni választókerületi érdekek megjelenítését az Országgyűlésben, illetve az egyéni választókerület fejlődése érdekében a központi költségvetésből folyósított támogatások megszerzése érdekében végzett érdekérvényesítő tevékenységet. Budapest 13. számú országgyűlési egyéni választókerületének területe az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 2. melléklete szerint Budapest 16. kerületét foglalja magába, ennél fogva az előzőekben említett, egyéni országgyűlési képviselői tevékenység eredményei is ezen Önkormányzat tekintetében realizálódnak.
[46] Ebből kifolyólag nem kifogásolható az, hogy az önkormányzati kiadványban helyet kap, hogy az Önkormányzat területén megvalósult egyes beruházások és fejlesztések megvalósulása tekintetében szerepe volt a jelenleg is regnáló országgyűlési képviselőnek. Az, hogy a 16. oldalas kiadványban összesen három fényképen szerepel és összesen ötször kerül név szerint megemlítésre, nem teszi aránytalanná az önkormányzati eredményekről szóló beszámolót, azaz az nem tekinthető úgy, mintha a kiadvány ne arról tudósítana, amelyre a címe is utal, az Önkormányzat 2019. és 2022. között végzett munkájáról.
[47] A kiadvány hangvételével kapcsolatban a Bizottság utal a Kúria Kvk.V.39.269/2022/4. számú határozata indokolásának [11] - [12] bekezdésében foglaltakra, melyben a Ve. 2018. december 28-tól hatályos 142. §-a kapcsán meghozott döntések elvi tartalmát foglalta össze. E körben a Bizottság figyelemmel van arra, hogy az Alkotmánybíróság a IV/712/2022. számú határozatában a Kúria hivatkozott döntését megsemmisítette, azonban jelen esetben a Bizottság nem a konkrét ügy kapcsán tett és alaptörvény-ellenességet előidéző megállapításait veszi alapul a kúriai végzésnek, hanem a megelőző joggyakorlatot összefoglaló részét.
[48] A polgármester, már a megválasztás szabályánál fogva is politikai szereplő, aki saját és az általa képviselt képviselő-testület politikáját hajtja végre. A közfeladatellátáshoz kapcsolódó, az Infotv. szerinti kommunikációs tevékenység szabad belátáson alapul és diszkrecionális politikai döntés eredménye, és e lényeges jogalkotói megfontolásokból kívül esik a kampánytevékenység fogalmi körén, amelynek a Ve. 142. §-ában való megjelenítése az egységes bírói gyakorlat kifejezését szolgálta [Kvk.V.37.637/2019/6. [34], Kvk.III.37.421/2018/8. [16]-[17], Kvk.V.38.047/2019/5. [12], Kvk.V.37.466/2018/2. [24]-[26]].
[49] A Kvk.II.37.478/2014/2. számú végzésben a Kúria rögzítette, hogy mindig az adott ügy keretei között kell állást foglalni arról, hogy a kormányzati, jelen esetben az önkormányzati kommunikációs tevékenység kampányidőszakban milyen módon értékelhető a Ve. szabályai alapján.
[50] A Kormány, valamint a hatáskörükben eljáró központi államigazgatási szervek és a települési önkormányzatok a Ve. 1-2. §-aira tekintettel nem alanyai a választási eljárásnak, ugyanakkor tevékenységük a kampány időszakban kétség kívül érinti a választással kapcsolatos egyes közjogi jogviszonyokat. A választási eljárásban résztvevők jogait és kötelezettségeit a Ve. határozza meg. A Kúria e jogok és kötelezettségek szabályozásának módját a Kvk.II.37.307/2014/3. sorszámú határozatában érdemben vizsgálta és elvi tartalommal mondta ki, hogy a választási jogviszonyban a Ve. szabályai az irányadók, más típusú szabályozás alkalmazására a Ve. külön felhatalmazása alapján van lehetőség. Ebből az is következik, hogy a Ve. nem érintette a hatálya alá egyébként nem tartozó szervezetek tevékenységét és feladatkörét és ezen szervezetek részére a kampányidőszakra tekintettel külön szabályozást sem tartalmaz. Mindemellett az adott közhatalmi tevékenységre irányuló konkrét szabályok sem tartalmaznak olyan típusú rendelkezéseket, amelyek kampányidőszakra tekintettel a feladat-, vagy hatáskör gyakorlásának eltérő módjára utalnának. A Kúria a Kvk.II.37.398/2014/4. számú végzésében kiemelte, hogy a Ve. hatálya alá egyébként nem tartozó szervezetek vonatkozásában részletesen kell vizsgálni a kifogással érintett tevékenységekre tekintettel a választási jogviszonyok tényleges érintettségét.
[51] A Kúria a Kvk.III.37.421/2018/8. számú végzésében rámutatott, hogy a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség megbontására kampányidőszak alatt az a kormányzati kommunikációs tevékenység lehet alkalmas, amely formai és/vagy tartalmi egyezősége okán felerősíti az egyik jelölő szervezet üzenetét, ilyen esetben ugyanis a támogatott jelölő szervezet kampányüzenete több választóhoz képes eljutni.
[52] Jelen esetben a kifogás és a fellebbezés sem hivatkozik, és nem szolgáltat bizonyítékot arra, hogy az önkormányzati kiadvány grafikai kialakítása, vagy az abban használt szlogenek egyezést mutatnának Szatmáry Kristóf jelölti kampányában használt elemekkel, amely miatt arra az önkormányzati kiadvány felerősítőleg hat.
[53] Önmagában az, hogy a Polgármester, aki ugyanazon pártok jelöltjeként nyerte el mandátumát a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2019. évi általános választásán, mint 2018-ban Szatmáry Kristóf országgyűlési képviselőként, és a kiadványban pozitívan értékeli, illetve eredményesnek nevezi az Országgyűlési Képviselőnek a választókerület érdekében végzett munkáját, az önkormányzati feladatellátást nem vonja ki a Ve. 142. §-a alól. Ennek oka egyrészt az, hogy a kiadványban Szatmáry Kristóffal kapcsolatban a már elvégzett képviselői tevékenysége kerül említésre, a kiadványban való szerepeltetésének mértéke nem tekinthető aránytalannak, jelölő szervezete, azok emblémái, illetve a folyó választási eljárásban használt szlogenjei nem jelentek meg. A képviselői munka méltatásával kapcsolatos megnyilvánulások pedig a tájékoztató tevékenység jogszabály által nem kötött formája miatt pedig alappal nem kifogásolható.
[54] Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, szemben az OEVB határozatában tett megállapítással, a kifogás tárgyává tett kiadvány kiadása és terjesztése a Ve. 142. §-ának hatálya alá tartozó, a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott feladatellátása körébe tartozik. Ennél fogva téves megállapításra jutott az OEVB, amikor határozatában a kiadvány terjesztését a Ve. 141. §-a szerint kampánytevékenységnek minősítette.
[55] Beadványozó kifogásában és fellebbezésében elvi éllel hivatkozott a Kúria Kvk.VI.37.699/2019/2. számú végzésére, mely álláspontja szerint a tényállások hasonlósága okán jelen ügyben is alkalmazandó.
[56] A Bizottság álláspontja szerint azonban a hivatkozott, 2019-es ügy és a jelen eljárásban tárgyalt ügy tényállása között alapvető különbség van, amely miatt nem foghat helyt a kúriai döntés alkalmazására vonatkozó érv. A Kvk.VI.37.699/2019/2. számú végzésben felülbírált ügyben, T. Mészáros András polgármesterként, a város logójával ellátott borítékban és fejléces papíron a folyó Európai Parlament tagjai választásának fontosságára hívta fel az elsőválasztók figyelmét, és a FIDESZ-KDNP jelöltjeinek támogatására. T. Mészáros András a felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a levelek kiküldésekor valójában pártpolitikusi minőségében, pártjának helyi szóvivőjeként, pártja helyi szervezetének képviselőjeként, továbbá a területi választmány tagjaként járt el. A Kúria ezzel összefüggésben rögzítette, hogy kérelmező semmilyen észszerű magyarázatot nem adott arra, hogy ha a levelet valóban a jelölő szervezet pártjának helyi képviselőjeként és a területi választmány tagjaként küldte, akkor miért nem e funkciókra utalt, és miért jelenítette meg többször is a polgármesteri tisztségét. Ebben az ügyben tehát a polgármester, aki egyben az EP választáson listát állító jelölő szervezet helyi képviselője volt, úgy küldött a konkrét választás fontosságára felhívó, az első választókat megszólító levelet, hogy közjogi pozícióját nem választotta el pártpolitikusi tevékenységétől.
[57] Jelen esetben azonban nincs arról szó, hogy a Polgármester az említett üggyel azonos, direkt kampánytevékenységet folytatott volna és ennek során igénybe vette volna az önkormányzati infrastruktúrát. Ahogyan arról sincs szó, hogy a Polgármester valamilyen tisztséget töltene be az őt az önkormányzati választásokon jelölő pártokban, és azt összemosná a jelenlegi közjogi pozíciójával.
[58] Ahogyan az már megállapítást nyert, a sérelmezett kiadvány a helyi önkormányzat Infotv. 32. §-a szerinti tájékoztató tevékenységnek tudható be, ennél fogva nem kifogásolható, hogy a választópolgárokhoz eljuttató borítékon szerepelt a polgármester neve, az önkormányzat logója és a „Fejlődő Kertváros” szlogenje.
[59] A Bizottság utal arra is, hogy Beadványozó által a kifogásban is felhívott, 2014-es, a helyi önkormányzatok semlegességével kapcsolatos megállapításokat rögzítő kúriai végzések, a Ve. 142. §-ának 2018. december 28-i hatályú módosítása okán már meghaladottá váltak, amelynek tényét a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzése indokolásának [21] bekezdése is rögzít, ennél fogva azok figyelembevételét mellőzte.
[60] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Kovács Péter, Budapest XVI. kerületi Önkormányzat polgármesterének kifogásban sérelmezett tevékenysége nem valósította meg a Ve. 2. § (1) bekezdés a), c) és e) pontjaiban foglalt alapelvek sérelmét, így az NVB az OEVB határozatát a Ve. 231. § (5) bekezdése a) pontja alapján, a jelen határozatban foglalt indokolással hagyja helyben.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[61] A határozat az Alaptörvény 4. cikkén, a 31. cikk (1) bekezdésén, a Ve. 142. §-án és a 231. § (5) bekezdés a) pontján, az Infotv. 32. §-án, Mötv. 3. § (4) bekezdésén, 13. 0 (1) bekezdésén, a 41. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, a 223. § (1) bekezdésén, a 224. § (1), (2) és (5) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. március 28.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke