A Nemzeti Választási Bizottság
22/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Jánossy András Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Óhajtja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg, hogy – a paksi atomerőmű két új reaktorblokkjának megépítéséről kötött magyar-orosz egyezmény 2014. januári aláírásakor bejelentett 12,5 milliárd eurón túl – további összegek kerüljenek kiadásra a blokkok megépítésével vagy a villamosenergia-rendszerbe való beillesztésével összefüggésben akár az állam, akár az új blokkok beruházója vagy üzemeltetője, akár a villamos rendszerirányító vagy a nagykereskedő részéről, akár saját forrásból, akár hitelfelvételből finanszírozva?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 21-én, 16 óra 41 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 30 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115706/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. E rendelkezést az Alkotmánybíróság a 62/1997. (XII. 5.) AB határozatában értelmezte és rögzítette, hogy „Az Alkotmány e rendelkezése önmagában teljesen egyértelmű és világos, értelmezési bizonytalanságtól mentes előírást tartalmaz. Az e rendelkezésben foglalt tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából. Népszavazás magukról a „vállalt kötelezettségekről” nem tartható alkotmányosan, teljesen függetlenül attól, hogy a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket.” [ABH 1997, 542., 545-546.] Az AB a 62/1997. (XII. 5.) számú határozatban foglalt érvelését megerősítette a 72/2002. (XII. 19.) AB határozatában. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának tartalma tekintetében a Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében hivatkozott az Alkotmánybíróság mindkét döntésére.
[8] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény iktatott. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1-3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Az Egyezmény 9. cikke szerint az 1. cikk 1. és 3. pontjában rögzített együttműködés megvalósítása érdekében az Orosz Fél a Felek külön megállapodásában meghatározott összegben és feltételekkel állami hitelt biztosít a Magyar Fél számára a Paksi Atomerőmű teljesítménye fenntartásának és fejlesztésének finanszírozásához.
[9] Az Egyezmény 9. cikkében foglalt kötelezettség végrehajtása érdekében Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya megállapodást kötött Magyarország Kormányának a magyarországi atomerőmű építésének finanszírozásához nyújtandó állami hitel folyósításáról (a továbbiakban: Megállapodás), melyet az Országgyűlés a 2014. évi XXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Törvény) hirdetett ki.
[10] A Megállapodás 1. cikke rendelkezik a hitel összegéről és céljáról. Annak 1. és 2. pontja alapján a Paksi Atomerőmű 5. és 6. erőműblokkja tervezéséhez, megépítéséhez és üzembe helyezéséhez szükséges munkálatok, szolgáltatások és eszközbeszerzések teljesítésére kötött szerződés értéke 12,5 milliárd euró, melyből az Orosz Fél által biztosított hitelkeret teljes összege 10 milliárd euró, ez az építés és üzembe helyezés minden egyes költségtételének 80%-át fedezi, a további 20%-ot pedig a Magyar Állam biztosítja.
[11] A hitel lehívásának időszaka 2014-2025, mely az új blokkok megépítésének, illetve üzembe helyezése előrelátható időszakának felel meg.
[12] A népszavazási kezdeményezés azt kívánja megtiltani, hogy az új blokkok megépítésére vagy azoknak a villamos energiarendszerbe való beillesztésére a Megállapodásban kikötött 12,5 milliárd eurón túl további pénzösszeget fordítsanak.
[13] Az atomerőművi blokkok létesítésének folyamata több fázisra bontható, az építést megelőző tevékenységek, az építési-szerelési tevékenységek és az üzemelést megelőző folyamatok különíthetők el. Az építési-szerelési tevékenységek körébe sorolható többek között a kapcsolódó létesítmények építése, a blokkvezetékek és a távvezetékek építése is. Ez utóbbiak a Paksi Atomerőmű két új 5-6. blokkjának a villamosenergia-rendszerbe való integrálásához szükségesek. Emellett a hálózatba csatlakozás miatt szükséges a meglévő villamoshálózat fejlesztése, bővítése, illetve új hálózati kapcsolatok létesítése. Mindez azt jelenti, hogy a blokkoknak a villamosenergia-rendszerhez való illeszthetősége érdekében pl. alállomások elhelyezése és kialakítása, több kilométer hosszú blokkvezetékek és a tartalékellátást biztosító távvezetékek építése, valamint ezek nyomvonalának kialakítása szükséges. Az atomerőművi blokkoknak a tervezése, megépítése, üzembe helyezése és az ezzel kapcsolatos munkálatok és eszközbeszerzések nem képzelhetők el kizárólag olyan egyirányú folyamatokként és tevékenységként, amelyek csak a létestesítést és az üzembe helyezést szolgálják, azok szükségszerűen kapcsolódnak és előkészítik a blokkok hálózatba való csatlakoztatását is. A hálózati csatlakozáshoz szükséges egyes elemek a blokkok építésével egyidejűleg kerülnek kialakításra illetve megépítésre. Ezt támasztja alá az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zrt. hivatalos oldalán közzétett, a tervezett atomerőművi blokkok környezeti hatástanulmánya is.
[14] A Megállapodás 1. cikk 1. pontja alapján az Orosz Fél arra vállal kötelezettséget, hogy 10 milliárd euró összegű állami hitelt nyújt a két új blokk létesítésének finanszírozására, mely az 1. cikk első bekezdésében rögzített munkálatok, szolgáltatások és eszközbeszerzések teljesítésére kötött szerződés értékének 80%-a. A Magyar Fél kötelezettsége, hogy az említett szerződés értékének további 20%-át biztosítsa. Ez összesen, ahogyan az már rögzítésre került 12,5 milliárd euró.
[15] A népszavazási kérdés valójában a Feleknek az előző bekezdésben említett kötelezettségének a megerősítésére irányul, hiszen éppen azt kívánja elérni, hogy az erőművi blokkok építésére és hálózatba kapcsolására akkora pénzösszeget fordítsanak, mint amennyinek az építés és az üzembe helyezés költségeként való biztosításában a Felek 80-20% arányban megállapodtak. Vagyis a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a jelenleg is fennálló állapotot kívánja rögzíteni.
[16] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tilalom azonban magát a kötelezettséget jelöli meg tiltott tárgykörként. Ebből pedig egyezően az Alkotmánybíróság 62/1997. (XII. 5.) számú és 72/2002. (XII. 19.) számú határozatában foglaltakkal – melyet a Kúria saját eljárásában is irányadónak tekint – az következik, hogy nem csak a kötelezettség változtatására, hanem annak megerősítésére sem irányulhat országos népszavazási kezdeményezés.
[17] Mivel a jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés összefüggésben áll a Megállapodás 1. cikkében rögzített kötelezettséggel, az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[19] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[20] A népszavazásra javasolt kérdés a blokkok megépítésének és villamosenergia-rendszerbe való beillesztésének további finanszírozásából öt alanyt kíván kizárni, ezek az állam, a blokkok beruházója, a blokkok üzemeltetője, a villamos rendszerirányító és a nagykereskedő.
[21] A két új blokk létesítése állami beruházás, a megrendelő és beruházó az Egyezmény értelmében a Magyar Fél. Mindezek alapján a kérdésben az állam és a blokkok beruházójának külön nevesítése értelemzavaró és azt a megtévesztő látszatot kelti, mintha azok a Megállapodás tekintetében egymástól független szerepelők lennének.
[22] Nem értelmezhető továbbá „a nagykereskedő” kitétel sem. Nem egyértelmű, hogy milyen termék, pl. az atomerőművi blokkok építéséhez szükséges eszközökkel kereskedőt, vagy a villamosenergia-nagykereskedelmi piac valamely konkrét szereplőjét akarja kizárni. A villamosenergia-kereskedelemre vonatkozó működési engedéllyel rendelkezők köre nem homogén, mivel a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 88. §-a szerint a villamosenergia-kereskedelmi engedélyesektől el kell különíteni azokat, akik korlátozott, a felhasználók ellátására közvetlenül nem jogosító villamosenergia-kereskedelemre vonatkozó működési engedéllyel rendelkeznek. Az egyetemes villamosenergia-szolgáltató a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal által kiadott villamosenergia-kereskedelemre vonatkozó engedély alapján szintén folytathat kereskedelmi tevékenységet.
[23] Mivel a népszavazásra javasolt kérdésben felsorolt egyes szereplők nem azonosíthatók egyértelműen a választópolgár számára, a kérdésben tartott népszavazáson úgy kellene annak támogatásáról vagy elvetéséről szavaznia, hogy nem látja át, hogy döntése pontosan milyen alanyi kört érint. Ugyanebből a szempontból a kérdés megfogalmazása jogalkotói bizonytalanságot is magában foglal.
[24] Emellett a népszavazási kérdésben lévő, a finanszírozásból kizárni kívánt nagyszámú szereplők felsorolása is ellentmond a kérdés egyértelműség követelményének, mivel feltételezhető olyan választópolgári szándék is, amely nem kívánja mind az öt alanyt kizárni egy esetleges további finanszírozás lehetőségéből, azonban a kérdés jelen megfogalmazása alapján nincs módja erről szándékának megfelelő döntést hozni.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, és valamint a kötelezően elvárt, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműséget sem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. és 9. cikkén, a Megállapodás 1. cikkén, a Törvény rendelkezésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke