A Nemzeti Választási Bizottság
24/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Jánossy András Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Óhajtja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben rögzítse: Magyarország területén nem épülhet olyan síkvidéki vízerőmű vagy hegyvidéki szivattyús-tározós erőmű, amelyet – akár csak közvetve – a nukleáris alapú áramtermelés időszakos feleslegének kiegyensúlyozására használnának?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 21-én, 16 óra 42 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 29 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115707/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[8] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[9] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[10] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[11] A Bizottság megállapítja, hogy Szervező által népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalmilag két kérdést foglal magában, az ugyanis funkciójában két különböző vízilétesítmény használatának korlátozására irányul. A síkvidéki vízerőművet villamosenergia-termelésre használják, éppen ezért egy ilyen erőműnek a használata a kérdésben foglaltakkal ellentétben nem hozható összefüggésbe az atomerőműben megtermelt áram használatával, noha a kérdés megfogalmazásában mégis ezt a megtévesztő látszatot kelti.
[12] Ezzel szemben a szivattyús-tározós erőmű fő funkciója egy más erőműben megtermelt villamos energia tárolása. Ezen túl a szivattyús energiatározóknak is több fajtája van. Van olyan erőmű, amely önállóan egyáltalán nem termel villamosenergiát, csak tárol, illetve átalakít. Más fajtája vegyes rendeltetésű, mely az energia tárolásán túl más célra is (pl. öntözés) szivattyúz vizet. Így annak ellenére, hogy a síkvidéki vízerőmű és a hegyvidéki szivattyús-tározós erőmű működése során vízenergiát hasznosít, a villamosenergia-termelésben betöltött funkciójuk, amely mentén a népszavazásra javasolt kérdés összekapcsolja őket, valójában különböző.
[13] A népszavazásra feltenni kívánt kérdésben szereplő erőművek nem alkotnak homogén csoportot, eltérő rendeltetésűek, melynek precíz, teljeskörű átlátása a választópolgártól magas szintű műszaki ismereteket kíván meg, és egyben a kérdéssel kapcsolatban azt az egyértelműségi problémát is okozza, hogy azok egy kérdésben szerepeltetése kizárja azt, hogy azokról a választópolgár külön-külön is véleményt nyilváníthasson.
[14] A Kúria álláspontja szerint önmagában két részkérdés szerepeltetése egy kérdésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). Ugyanakkor jelen kérdéssel kapcsolatban megállapítható, hogy ezek a kérdések nincsenek okszerűségi viszonyban, nem együttes megvalósulásuk éri el a népszavazási kezdeményezéssel kitűzött célt, hanem önállóan, akár ellentétes tartalommal is megválaszolhatók. A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint már felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[15] Megállapítható, hogy a választópolgárnak a jelen népszavazási kérdés kapcsán nincs lehetősége megkülönböztetést tenni az abban szereplő, a síkvidéki vízerőműre, illetve a hegyvidéki szivattyús-tározós erőműre vonatkozó egyes részkérdések között. A Nemzeti Választási Bizottság azt is megállapítja, hogy az egyes részkérdések nincsenek okszerűségi viszonyban egymással, hanem önállóan megítélhetők és egymástól függetlenül eldönthetők. A Szervező által benyújtott népszavazási kérdés tehát valójában több önálló kérdést foglal magába, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének.
[16] A kérdés azért sem teljesíti a népszavazási eljárásban a kérdéssel szemben megfogalmazott választópolgári egyértelműség követelményét, mert az abban szereplő fogalmak értelmezése, a síkvidéki vízerőmű, illetve a hegyvidéki szivattyús-tározós erőmű funkcionalitásának, működésének, a villamosenergia-termelésben betöltött szerepüknek az alapos ismerete túlmutat az általános tájékozottságon alapuló ismeretek körén. Ugyanez elmondható ezzel összefüggésben a nukleáris létesítményekben megtermelt áram időszakos feleslege hasznosíthatóságának alternatíváira, lehetőségeire. A kérdés lényegének átlátása olyan magas fokú műszaki ismeretet kíván meg, mely nem várható el a kérdésben véleményt nyilvánító választópolgárok többségétől. A kérdésben szereplő műszaki ismeretek átadása, azoknak a választópolgárokkal való megismertetése, még egy népszavazási kampány során sem pótolható a Bizottság megítélése szerint. Mivel a népszavazási kérdés az abban foglalt műszaki tartalom okán a választópolgárok számára pontosan nem értelmezhető, ezért a Kúria következetes joggyakorlata alapján jelen ügyben is megállapítható, hogy a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Mindennek pedig az a következménye, hogy a népszavazás elveszti legitimitását, mivel a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[17] A Bizottság álláspontja szerint a kérdésben szereplő „feleslegének kiegyensúlyozására használnának” kifejezés bizonytalan jelentéstartalmú, ezért ezen okból sem felel meg a népszavazási egyértelműség kritériumának. A kérdés közérthetőségét a műszaki fogalmak használatán túl ez a bizonytalan jelentéstartalom is jelentősen megnehezíti.
[18] Emellett jogalkotói oldalról is felmerül az egyértelműség sérelme, két okból is. Az egyik, hogy a népszavazási kérdés a jogalkotó számára nem határozza meg egyértelműen azt, hogy amennyiben a kérdésben szereplő vízerőművet nem a nukleáris létesítményben megtermelt áram kiegyenlítése céljából építik, hanem villamosenergia-termelés céljából, akkor a jogalkotó hogyan szabályozza, illetve érvényesíti egy ilyen erőművel szemben a kérdésben foglalt tilalmat.
[19] A másik egyértelműségi problémát a kérdés megfogalmazásában szereplő „Óhajtja-e” nyelvtani fordulat megtévesztő jellege okozza. Ez a megfogalmazás ugyanis kevéssé kötelező hangvétele miatt felveti, hogy abból a jogalkotó nem tudja egyértelműen meghatározni, hogy ténylegesen származik-e jogalkotási kötelezettsége, azaz a választópolgár a népszavazás útján valóban kötelezni kívánja-e őt a meghatározott tartalmú jogalkotásra vagy csak ez irányú óhaját fejezi ki, amelynek teljesítésére a jogalkotó mérlegeléssel rendelkezik.
[20] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[21] A határozat az Nsztv. 3. §-án, 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke