A Nemzeti Választási Bizottság
26/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Szabadság Egyenlőség Testvériség Párt (5500 Gyomaendrőd, Fő utca 21-1., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az alapítványi fenntartásúvá alakított egyetemek és a számukra ingyenesen átadott vagyonelemek újra a Magyar Állam tulajdonába és fenntartásába kerüljenek ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021.október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviselője 2021. július 30-án postai nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte annak előzetes formai vizsgálatát. A kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – összesen 21 aláírás került csatoltásra, amelyből 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A kezdeményezés az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelt.
[3] A fenti indokok alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke a kezdeményezést a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[10] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[11] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a korábban „alapítványi fenntartásúvá alakított” egyetemek és a részükre ingyenesen átadott vagyonelemek újra a Magyar Állam tulajdonába és fenntartásába kerüljenek és a kezdeményezés ezt az állapotot kifejezetten „az ezzel ellentétes törvény” Országgyűlés általi „megsemmisítésével” látja megvalósíthatónak.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság – a jogszabályi környezet áttekintését követően – megállapítja, hogy Magyarországon több évtizede lehetőség van arra, hogy alapítvány hozhasson létre, illetve tartson fent felsőoktatási intézményt [lásd a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 1. számú mellékletének I/B/b) pontját; a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 7. § (1) bekezdés d) pontját és a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 4. § (1) bekezdés d) pontját].
[13] A Szervező által benyújtott kérdés megfogalmazásából egyértelműen kiderül, hogy a kezdeményezés nem minden alapítványi fenntartású egyetemet érint, hanem kizárólag azokat, amelyek korábban állami fenntartásúak voltak és csak a későbbiek során váltak alapítványi fenntartásúvá. Ilyen fenntartóváltásra a vagyonkezelői alapítványokról szóló 2019. évi XIII. törvény (a továbbiakban: Vatv.) 2019. március 29. napján történt hatálybalépését követően került sor, ugyanis e jogszabály értelmében közérdekű vagyonkezelő alapítvány is végezheti – egyéb esetkörökön kívül – felsőoktatási intézmény fenntartását és működtetését. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 36. § (1) bekezdése és a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: (Nvtv.) 13. § (3) bekezdése értelmében nemzeti vagyon, állami vagyon tulajdonjogát ingyenesen átruházni törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel lehet. Az Nftv. 117/C. § (1) bekezdése értelmében a magyar állam mint fenntartó által működtetett felsőoktatási intézmény fenntartói joga – vagyoni értékű jogként – a Kormány külön engedélyével a Kormány által létrehozott alapítványra átruházható. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (a továbbiakban: KEKVA tv.) tartalmazza a címében jelzett vagyonkezelő alapítványok legfontosabb közös szabályait. Előírja azt is, hogy közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokra – amennyiben a KEKVA tv. nem állapít meg eltérő szabályokat – alkalmazni kell a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) alapítványra vonatkozó szabályait is.
[14] Közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létrejöttéhez mindenekelőtt az szükséges, hogy KEKVA tv. az 1. mellékletben előzetesen a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyá minősítse [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés a) pont]. Az 1. melléklet tehát egy taxatív felsorolást tartalmaz, amelyben feltüntetésre került mindegyik közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány megnevezése, valamint itt került pontosan meghatározásra az általuk ellátott közfeladat is. Az 1. mellékletben – más közfeladatot ellátó alapítványok mellett – összesen 21 olyan közérdekű vagyonkezelő alapítvány található, amely felsőoktatási intézménnyel (egyetemmel) kapcsolatos alapítói, tulajdonosi, fenntartói jogok gyakorlásában testet öltő közfeladatot lát el.
[15] A 21 különböző egyetem fenntartását és működtetését közfeladatként ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létrehozásának a mikéntjéről – mindegyik egyetem esetén – külön törvény rendelkezik, amelyek mindegyike a Kormányt hívja fel az érintett alapítvány létrehozására irányuló intézkedések megtételére. Ezen kívül e törvények rendelkeznek még az érintett alapítvány, valamint az egyetem részére külön-külön történő állami vagyonjuttatásról, mellékletben részletezve az átadandó vagyontárgyakat, vagyonelemeket.
[16] A Kormány az előzőekben említett törvényi felhatalmazás alapján különböző kormányhatározatokban rendelkezett a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásáról, valamint arról, hogy az érintett egyetemek fenntartói jogát az érintett alapítványokra ruházza. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó vagyonkezelő alapítványok létrejöttének feltétele az alapítói vagyonrendelés is [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés b) pont], a kormányhatározatokban került sor – a pénzügyminiszter felhívásával – az induló vagyon biztosítására is. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létesítéséhez az alapítvány javára legalább 600 millió Ft-nak megfelelő vagyont szükséges rendelni (tőkeminimum) [KEKVA tv. 4.§ (1) bekezdés].
[17] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány alapító okiratát közokiratba vagy ügyvéd által ellenjegyzett magánokiratba kell foglalni [KEKVA tv. 10.§ (1) bekezdés] és abban – egyebek mellett – meg kell jelölni az alapítvány javára rendelt vagyont vagyontárgyanként, vagyonelemenként az azonosításukhoz szükséges részletességgel [KEKVA tv. 4.§ (2) bekezdés], valamint rögzíteni kell az alapítványi vagyon kezelésének és felhasználásának alapvető céljait és elveit [KEKVA tv. 10.§ (3) bekezdés].
[18] A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány – a fentiekben említett feltételek megvalósulása mellett – összhangban az alapítványokra vonatkozó általános szabályokkal, abban az esetben jön létre, ha a bíróság közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványként nyilvántartásba vette, a létrejövetel időpontja pedig megegyezik a nyilvántartásba vétel napjával [KEKVA tv. 3.§ (1) bekezdés c) pont, (2) bekezdés]. A teljesség igényével utal arra a Nemzeti Választási Bizottság, hogy a szóban forgó alapítványok között található olyan is, amely esetében még a KEKVA tv. hatálybalépését megelőzően – éppen az említett Vatv. alapján – megtörtént a fenntartóváltás és a vagyonjuttatás, de – azt követően, hogy a KEKVA tv. 1. mellékletben feltüntették azokat, illetve az alapító okiratokat megfelelően módosították, valamint ez alapján a bíróság közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványként nyilvántartásba vette – ezen alapítványok is a KEKVA tv. hatálya alá kerültek azzal, hogy a jogviszonyaikat folyamatosnak kell tekinteni [KEKVA tv. 3.§ (3) bekezdés és 28. § (1) bekezdés].
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtásának időpontjáig a kezdeményezéssel érintett 21 közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány mindegyikét jogerősen nyilvántartásba vette az illetékes törvényszék, így azok létrejöttek, megkezdték működésüket.
[20] A felsőoktatási közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok mindegyike e közfeladatot a felsőoktatási intézménye (egyeteme) útján látja el, ezért az adott egyetem fenntartója és tulajdonosa az érintett alapítvány [KEKVA tv. 22.§ (1) bekezdés].
[21] Jelen kezdeményezés az alapítványi egyetemek fenntartói jogának, illetve az egyetemek számára ingyenesen átadott vagyonelemek az állam számára történő visszajuttatásának a célját annak a törvénynek a megsemmisítésével látja megvalósíthatónak, amelyik „ellentétes” a kívánt céllal. Mindezekre figyelemmel a kérdésegyértelműség vizsgálata során mindenekelőtt azt szükséges megállapítani, hogy beazonosítható-e egyértelműen az, hogy mit jelent az „ezzel ellentétes törvény” kifejezés.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az „ellentétes törvény” kifejezés nem elég egyértelmű, mert legalább kétféle értelmezést tesz lehetővé: egyfelől jelentheti azt a törvényt, amelyik megteremtette a lehetőségét a múltban az alapítványi egyetemek jelenlegi formájukban való létrehozásának, másfelől jelentheti azt a törvényt is, amely kifejezett rendelkezése folytán jelenleg akadályozza a kívánt cél elérését. Az előbbi esetkörbe tartozik a Vtv., az Nvtv., az Nftv., és a KEKVA tv. figyelemmel a korábban ismertetett, az ingyenes állami vagyonátruházást, az állami fenntartói jog Kormány által létrehozott alapítványra történő átruházásának, valamint az érintett alapítványok közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyá történő előzetes minősítésének a lehetőségét biztosító rendelkezései révén. Szintén ebbe a körbe tartoznak azok a – különböző alapítványok létrehozásáról szóló – törvények is, amelyek meghatározták, hogy mely vagyontárgyak kerülnek az érintett alapítvány, illetve egyetem tulajdonába. A másodikként említett esetkörbe tartozik a KEKVA tv., amely 16. § (3) bekezdésében kimondja, hogy a közfeladat-ellátás hosszú távú, kiszámítható biztosításához fűződő közérdekre figyelemmel a közfeladat az alapítványtól nem vonható el, és annak ellátásával az alapítvány nem hagyhat fel. Szintén ide sorolható a – különböző alapítványok létrehozásáról szóló – törvények egy része is, hiszen – legalábbis bizonyos, az egyetemek számára ingyenesen juttatott vagyontárgyak esetén elidegenítési és terhelési tilalmat határoztak meg.
[23] Bármelyik értelmezésből indulunk ki, a kérdés megtévesztőnek minősül már önmagában azáltal is, hogy a kezdeményező a kérdésben kifejezetten egy törvény megsemmisítésére utal, holott – ahogy ez a fenti ismertetésből kiderül – az „ellentétes” rendelkezéseket valójában több törvény tartalmazza.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kezdeményezés közvetlen ok-okozati összefüggést feltételez az „ellentétes törvény” megsemmisítése és azon, kívánatosnak tartott állapot között, hogy az egyetemek fenntartói joga ismét az államot illesse meg, illetve az egyetemek részére ingyenesen átadott vagyonelemek ismételten az állam tulajdonát képezzék.
[25] Megállapítható, hogy a jelen határozat korábbi részében ismertetett jogszabályok valóban lehetővé tették, illetve előírták, hogy az állam az egyetemek fenntartói jogát – mint vagyoni értékű jogot – az alapítványra ruházza át, illetve azt, hogy a felsorolt vagyonelemek ingyenesen az alapítvány vagy az egyetem tulajdonába kerüljenek. A vagyonátruházás, illetve a tulajdonátszállás részben a törvény rendelkezése folytán következett be (például az ingóságok esetén), részben a tulajdonjog változást a törvényi felhatalmazás alapján megkötött egyedi jogügyletek (jellemzően az állam és az alapítványok között megkötött szerződések) eredményezték. Mindebből az is következik, hogy a foganatba ment vagyonátruházás, illetve tulajdonátszállás hatályát nem érinti önmagában a szóban forgó törvények megsemmisítése (hatályon kívül helyezése). Másként fogalmazva, önmagában a szóba jöhető törvények megsemmisítésével (hatályon kívül helyezésével) nem történik meg az alapítványt megillető fenntartói jog, illetve az alapítvány vagy egyetem számára ingyenesen átadott vagyontárgyak tulajdonjogának államra történő visszaszállása.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ezt támasztják alá az alábbiak is. A civil szervezetek közhiteles nyilvántartása szerint a már említett 21 közérdekű vagyonkezelő alapítvány mindegyike felsőoktatással kapcsolatos közfeladatot lát el. Ahogy ez korábban ismertetésre került, kifejezetten e közfeladat ellátása okán váltak az alapítványok egy-egy egyetem fenntartójává [KEKVA tv. 22.§ (1) bekezdés], azaz a fenntartási jog elválaszthatatlanul a felsőoktatási tevékenység folytatásához kötődik. Az Alaptörvény 38. cikk (6) bekezdése értelmében sarkalatos törvénnyel szükséges rendelkezni – egyebek mellett – arról a közfeladatról, amit a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány ellát. Ehhez kapcsolódóan mondja ki a KEKVA tv., hogy az említett tárgykört érintő jogszabályi változást – ideértve azt is, ha az ellátott közfeladatra vonatkozó részletszabály a közfeladat lényeges tartalmával függ össze – a szóban forgó alapítványok tekintetében csak akkor lehet alkalmazni, ha azt törvény sarkalatos rendelkezéssel elrendeli. Ennek megfelelően az érintett egyetemek fenntartói joga kizárólag abban az esetben kerülhet vissza az államhoz, ha a felsőoktatással kapcsolatos közfeladatot – az alapítvány helyett – ismételten az állam látja el. Mindezek alapján megállapítható, hogy az államnak – a jelenleg az említett 21 alapítvány által ellátott – felsőoktatást érintő közfeladat ellátásra történő ismételt kötelezése nem következhet be pusztán valamely törvény (vagy törvények) hatályon kívül helyezésével, hanem az – sarkalatos törvényben meghatározott – aktív jogalkotást kíván meg.
[27] A kérdés tehát megtévesztő tartalmú, hiszen – a valósággal ellentétben – azt a látszatot kelti, mintha egy törvény megsemmisítésével (hatályon kívül helyezésével) automatikusan megtörténne az egyetemek fenntartói jogát, illetve a szóban forgó vagyonelemek tulajdonjogát érintő változás. Márpedig – ahogy a Kúria ezt korábban rögzítette – sérül a választópolgári egyértelműség, ha a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása egymással nincs összhangban {Knk.VII.37.371/2017/2., Indokolás [22]}.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem teljesíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételt, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény, 38. cikk (6) bekezdésén, a Vtv. 36. § (1) bekezdésén, az Nvtv. 13. § (3) bekezdésén, az Nftv. 117/C. § (1) bekezdésén, a KEKVA tv. 3.§ (1), (2) és (3) bekezdésein, 4 § (1) és (2) bekezdésein, 10. § (1) és (3) bekezdésein, 16. § (3) bekezdésén, 22. § (1) bekezdésén, 28. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. §-án és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. szeptember 23.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke