A Nemzeti Választási Bizottság
27/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Ferenczi István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon a jövőben új atomerőművi blokk ne épüljön?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 22-én, 14 óra 16 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 20 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114979/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] A 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartamukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
[8] A népszavazásra javasolt kérdés annak támogatása esetén új atomerőművi blokkok építését kívánja megtiltani.
[9] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1. és 3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő Felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében.
[10] Az Egyezmény 5. cikk (4) és (10) bekezdése az Orosz Félnek az építő-szerelő munkálatok kivitelezésére és az új erőművi blokkok üzembe helyezésére, a 9. cikk az Egyezmény 1. cikk 1. és 3. pontja szerinti együttműködés megvalósításához szükséges állami hitel nyújtására vonatkozó kötelezettségét írja elő. A 6. cikk (18) bekezdése a Magyar Félnek a beüzemelést megelőző munkálatokban és az új blokkok üzembe helyezésében való részvételi kötelezettségéről rendelkezik.
[11] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredménye közvetlen összefüggést mutat az Egyezmény 1. cikk 1. és 3. pontjában, az 5. cikk (4) és (10) bekezdésében, a 6. cikk (18) bekezdésében és a 9. cikkben nevesített, a Feleknek az új blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével, valamint annak finanszírozásával kapcsolatos főkötelezettségével, illetve érinti az egyéb, az Egyezményben nevesített mellékkötelezettségeket is (4. cikk 5. pont, 7. cikk 7. pont). A népszavazásra javasolt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján, mivel az abban foglalt tilalom okán nem lehetne megépíteni az új 5-6. blokkokat, illetve szükség esetén további blokkokat sem, nyilvánvalóan okafogyottá teszi az azok tervezésének munkálatait, valamint a finanszírozást szolgáló állami hitel nyújtását is.
[12] A kérdés tehát ellentétes a nemzetközi szerződésnek az együttműködés tárgyát meghatározó rendelkezéseivel, az Orosz és a Magyar Fél külön-külön nevesített főkötelezettségeivel és érinti a Felek mellékkötelezettségeit is.
[13] Azt, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tarozik, az Egyezménnyel összefüggésben mondta ki a Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014. számú végzésében, majd erősítette meg ezt az álláspontot az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is. A Kúria rögzítette, hogy „az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.”
[14] A Kúria az előző bekezdésben hivatkozott Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében értelmezte azt is, hogy a népszavazásra javasolt kérdés abban az esetben is ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával, ha annak eredménye nem a Magyar Fél, hanem a nemzetközi szerződés másik részes fele kötelezettségét érinti. A Kúria rögzítette, hogy „az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja a nemzetközi szerződésben részes valamelyik fél vonatkozásában fennálló kötelezettségként értelmezhető; nemzetközi szerződés pedig aligha képzelhető el akként, hogy csak az egyik félre ró kötelezettséget”. A Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében visszautalva az idézett megállapításra kifejtette továbbá, hogy az egyik szerződő fél kötelezettsége akkor is része az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alatt álló nemzetközi kötelezettségvállalásnak, ha a kötelezettség nem a Magyar Felet, hanem az Orosz Föderáció Kormányát terheli.
[15] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés közvetlen összefüggést mutat az Egyezmény hivatkozott rendelkezéseiben foglalt kötelezettségekkel, mivel annak eredményét kizárólag az Egyezmény módosításával vagy felmondásával lehetne végrehajtani. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[16] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelésen túl indokoltnak tartotta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[17] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[18] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[19] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség).
[20] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „A népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező”.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság – fenntartva a 6/2017. és 7/2017. számú határozataiban foglalt álláspontját – megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2018. évben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2018-ban megtartott országos népszavazás esetén 2021. évig. Ugyanakkor a kérdésben szereplő „jövőben” kitétel azt a látszatot kelti, mintha a kérdésben tartott érvényes és eredményes országos népszavazással hozott döntés, amennyiben az igen válaszok kerülnek többségbe, végérvényesen, gyakorlatilag mindenféle időkorlátozás nélkül megtiltaná az erőművi blokkok építését. Mindez azt jelenti, hogy 2021. évet követően, azaz a népszavazási kérdés által érintett időszak legnagyobb részében az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, így bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést hozhatna.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, mely az „új atomerőművi blokkok” telepítésének teljes, időkorlátozás nélküli tilalmára irányul. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a népszavazás kötőerejének lejártát követő időszakban a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, mely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet eredménye a kérdéssel megegyező időtartamban.
[24] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választói – egyértelműségi követelményét nem teljesíti.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érinti, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét sem teljesíti, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikkén, 4. cikk 5. pontján, 5. cikkén, a 6. cikkén, a 7. cikk 1. pontján, a 9. cikkén, a Törvény rendelkezésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke