27/2021. NVB határozat - a Hidvégi Attila László által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

27/2021. számú határozata

 

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Hidvégi Attila László (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Támogatja-e Ön, hogy Budapest XIV. kerületben található Városliget területén Múzeumi Negyed létesüljön?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. július 30-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a Budapest XIV. kerületben található Városliget területén a „Múzeumi Negyed” megvalósításával kapcsolatban kéri a választópolgárok véleményét.
  2. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy az tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  5. Arról a kormányzati célkitűzésről, hogy új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes valósuljon meg Budapesten, először 2011-ben jelent meg dokumentum. A Kormány az Andrássy negyed részeként az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes megvalósításához és a Hősök tere forgalomcsillapításához szükséges intézkedésekről szóló 1353/2011. (X. 20.) Korm. határozatban rendelkezett erről a tervről. A célkitűzés részleteinek kibontása 2013 óta folyamatosan zajlik, a projekt megvalósításának egyes részletei a Városliget megújításáról és fejlesztéséről szóló 2013. évi CCXLII. törvényben (a továbbiakban: Városligeti Tv.), míg döntő többségük a Kormány határozataiban került megfogalmazásra.
  6. A fent leírtak kifejtését az indokolja, hogy az 1397/2013. (VII. 2.) Kormányhatározat (a továbbiakban: Korm.határozat1) az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesre mint „Múzeum Negyed”-re hivatkozik. A kérdésben szereplő „Múzeumi Negyed” és a Korm.határozat1-ben használt megfogalmazás azonossága alapján ezért a Bizottság az elbírálás kapcsán az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes megvalósításával kapcsolatos szabályozást – jogszabályt és közjogi szervezetszabályozó eszközöket – tekintette át. 
  7. A Korm.határozat1 a következőképpen fogalmaz: „A 1. A Kormány

1.1. egyetért azzal, hogy az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes (a továbbiakban: Múzeum Negyed) létrehozásával összhangban, azzal egyidejűleg, a 2014-2020 közötti időszakban megvalósuljon a Városliget egészének megújítása, családi kulturális-szabadidős élményparkká történő átfogó fejlesztése, önálló turisztikai és szabadidős arculatának, márkájának kialakítása és az ehhez szükséges fejlesztések (a továbbiakban: Liget Budapest projekt) végrehajtása.”

  1. Az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesről és a megvalósítás előkészítéséhez szükséges intézkedésekről szóló 1031/2013. (I. 30.) Kormányhatározat (a továbbiakban: Korm.határozat2) 2013. január 30-tól 2015. december 2-ig tartó állapotának 1.2. pontja szerint az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesben az alábbi intézmények nyernek elhelyezést:

a) a Néprajzi Múzeum, a Kúria eredeti bírósági funkciójának mielőbbi helyreállítása érdekében;

b) a Magyar Fotográfiai Múzeum;

c) az Új Nemzeti Galéria, a Szépművészeti Múzeum és a Magyar Nemzeti Galéria gyűjteményeinek újraegyesítése érdekében;

d) a Ludwig Múzeum - Kortárs Művészeti Múzeum, az Új Nemzeti Galéria épületében;

e) a Magyar Zene Háza;

f) a Magyar Építészeti Múzeum.

  1. A Korm.határozat2 2015. december 3-ával módosult és a korábbi tervekhez képest úgy rendelkezett, hogy az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesben a fentiekben felsorolt hat múzeum helyett három, a Néprajzi Múzeum, az Új Nemzeti Galéria, valamint a Magyar Zene Háza kap helyet. Az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes megvalósításának koncepciója tehát 2013. január 30-tól 2015. december 2-ig hat, majd 2015. december 3-tól a kérdés elbírálásának időpontjáig már csak három múzeum elhelyezését foglalja magában. A Korm.határozat2 változásainak folyamatos és pontos nyomon követése nem feltétlenül várható el a választópolgároktól, ennek hiányában viszont bizonytalanságot okozhat, hogy az arra adott igen válasszal az eredeti tervek szerinti, hat múzeumnak helyet adó Múzeum Negyed megvalósítását, vagy a jelenlegi, immáron három múzeumot magában foglaló közgyűjteményi épületegyüttes megvalósítását támogatják. Ebből fakadóan pedig alappal vethető fel, hogy a kérdésre adott igen válasz mögött meghúzódó választópolgári akarat és a népszavazás eredménye alapján megalkotott jogszabály tartalma közötti összhang nem állna fenn.
  2. Az egyértelműség körében a Bizottság vizsgálta az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes és a Liget Budapest Projekt kapcsolatát is, elsősorban abból a szempontból, hogy azok egymástól teljesen független beruházások, ennél fogva a kérdésre adott igen válasz semmilyen módon nem lenne hatással a Liget Budapest Projekt megvalósítására, vagy van kapcsolódási pont, ebben az esetben azonban annak mélysége is vizsgálandó.
  3.  A két projekt közötti összefüggésre és az azok közötti szerves kapcsolódásra utal már a Korm.határozat1 1.5. pontja is, amely funkcionalitásában összeköti a közgyűjteményi épületegyüttes tervéhez kapcsolódó Szépművészeti Múzeumot és az abba nem tartozó Csillag Erődöt. A Korm.határozat 1.5. pontja ugyanis rögzíti, hogy annak érdekében, hogy a Szépművészeti Múzeum gipszmásolat-gyűjteményének méltó helyszínt biztosítsanak, a komáromi Csillag Erődben a Csillag Erőd Művészeti, Történeti és Hadkultúra Központ létesül, amely látogatóbarát, az oktatásban is felhasználható módon mutatja be az antikvitástól a reneszánszig ívelő gyűjteményt.
  4. A két projekt közötti tartalmi összefüggést tükrözi a Városligeti tv. törvényjavaslatának indokolása is, ahol az előterjesztő a két projektre mint rész-egészre hivatkozott, rögzítve, hogy a Liget Budapest projekt magában foglalja az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes megvalósításának tervét is. A projektek összefonódását támasztja alá az 1356/2017. (VI. 12.) Kormányhatározat 4. pontja is, amely a Liget projekt megvalósításával kapcsolatos feladatok között nevesíti a Magyar Zene Háza beruházás megvalósításával kapcsolatos közbeszerzési eljárás lefolytatását. Az 1900/2020. (XII. 14.) Kormányhatározat 1. pontja szintén a Liget projekt részeként hivatkozik az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttes egyes elemeinek megvalósítására, annak 1. pontja az alábbiak szerint szól: „[a] Kormány 1. egyetért a Liget Budapest projekt (a továbbiakban: projekt) keretében megvalósuló Néprajzi Múzeum, valamint a Magyar Zene Háza épületei környezetének parkfejlesztésével”.
  5. A fenti levezetésből látható, hogy az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesnek a Liget Budapest projekttől való különálló értelmezése és kezelése nem lehetséges, a Liget Budapest projekt komplexitása ugyanis azt eredményezi, hogy az egyes projektelemek szorosan egymásra épülnek, az egyik megvalósíthatósága - minden elemében - összefügg a másikéval, csak logikai, szervezési, megvalósíthatósági egységben tud működni és teljesülni a beruházás.
  6. Noha a Múzeum Negyed megvalósítása korábbi, önálló projekt jellegét elveszítette, a kérdés megfogalmazása ezt a változást nem követi le. Ennél fogva a választópolgárok számára azt a téves látszatot kelti, mintha az jelenleg is önálló, a Liget Budapest projekttől független lenne, és a kérdés támogatásával meghozott döntésük arra semmilyen hatást nem gyakorolna. Ezzel szemben azonban a helyzet az, hogy az új közgyűjteményi épületegyüttes megvalósításának beolvadása a Liget Budapest projektbe értelmezhetetlenné teszi az előbbiről való önálló döntéshozatalt, amely miatt a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
  7. A Bizottság az egyértelműség körében vizsgálta azt is, hogy mennyiben értelmezhető az új nemzeti közgyűjteményegyüttes „megvalósítás”-ról való döntéshozatal, figyelemmel arra, hogy az azzal kapcsolatos első döntések, így például a Korm.határozat1 meghozatalára 2013. január 30-án került sor.
  8.  A Liget Budapest projekt hivatalos internetes oldalán, a www.ligetbudapest.hu oldalon található információk szerint a Liget Budapest projekt keretén belül számos beruházás valósult már meg és több folyamatban van. A Magyar Zene Háza például 2020. nyarán szerkezetkész állapotba ért, 2021 év végén pedig megnyitja kapuit. Elkészült a komáromi Csillagerőd teljes körű rekonstrukciója és bővítése is, amely – ahogyan már rögzítésre került – helyet ad a Szépművészeti Múzeum gipszgyűjteményének is. Elkészült és megnyílt a Millenium Háza is, amely által az egykori Olof Palme Ház műemléki rekonstrukciója valósult meg. Szintén elkészült a Néprajzi Múzeum, a Szépművészeti Múzeum és a Magyar Nemzeti Galéria összesen közel 350 ezer műtárgya megőrzésének szakmai feltételeit és technikai hátterét biztosító Országos Múzeumi Restaurálási és Raktározási Központ (OMRRK) is. Tervezés alatt áll a Magyar Innováció Háza, amelyben a tervek szerint a Közlekedési Múzeum gyűjteményének egy része is helyet kap. Szintén tervezés alatt áll az Új Nemzeti Galéria, amely a honlap információi szerint a Szépművészeti Múzeum és a Magyar Nemzeti Galéria egyesített modern kori kollekcióját mutatja majd be.
  9. A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés megfogalmazása a választópolgárok számára azt a megtévesztő látszatot kelti, mintha a Liget Budapest projekt keretén belül az új nemzeti közgyűjteményegyüttessel kapcsolatos építési beruházások kivitelezése még nem kezdődött volna meg. Ebből pedig az is következik, hogy a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, abban a kérdésben nyilvánít véleményt, hogy megépüljenek-e az egyes múzeumoknak helyet adó épületek vagy sem.
  10. Ezzel szemben a beruházások egy része a Liget Budapest projekt keretén belül már megvalósultak, illetve hamarosan befejeződnek az építési munkálatok. Ennél fogva a kezdeményezés alapján nem egyértelmű, hogy az arra adott „nem” válasz milyen kötelezettséget keletkeztetne a jogalkotó számára: a „nem” válaszok többsége esetén abból „pusztán” a folyamatban lévő építési munkálatok befejezése következik-e, vagy az eredeti állapot helyreállítása is.
  11. Az is kérdéses, hogy amennyiben a „nem” válaszok kerülnek többségbe, az azt jelenti-e, hogy a Szépművészeti Múzeum gipszgyűjteménye nem helyezhető el a Csillag Erőd Művészeti, Történeti és Hadkultúra Központban, vagy esetleg a gyűjtemény ezen részének áthelyezése az Új Nemzeti Galéria megvalósítása nélkül is megtörténhetne. Szintén kérdéses a Néprajzi Múzeum sorsa, amelynek új helyszíne már elkészült. A „nem” válaszok többsége vajon akadályát jelentené-e az etnográfiai gyűjtemény Városligetben való elhelyezésének vagy sem. A Néprajzi Múzeum gyűjteményének elhelyezése azért is fontos kérdés, mert annak a Városligetben való elhelyezését a Liget projekt célkitűzésének megvalósításán túl az is indokolja, hogy a jövőben a Budapest V. kerület Kossuth tér 12. szám alatti ingatlant, az ún. Igazságügyi Palotát a Kúria vehesse birtokba. Ezt szövegszerűen is rögzíti a Korm.határozat1. 1.2. pontja, az alábbiak szerint: „1. A Kormány (..) egyetért azzal, hogy az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttesben az alábbi intézmények nyerjenek elhelyezést: a) a Néprajzi Múzeum, a Kúria eredeti bírósági funkciójának mielőbbi helyreállítása érdekében”. A Kúria szervezetének az Igazságügyi Palotában való elhelyezésének tervét a Kossuth Lajos téri Igazságügyi Palota és Agrárminisztérium épület rekonstrukciójával kapcsolatos intézkedésekről szóló 1002/2021. (I. 7.) Korm. határozat is tartalmazza.
  12. Szintén nem világos a Magyar Zene Házának sorsa, mivel az egy új intézmény, így esetében, ha a „nem” válaszok kerülnek többségbe, nem jelenthet megoldást a korábbi helyszínen való elhelyezés. Ennél fogva nem egyértelmű, hogy ebben az esetben meg kellene-e szüntetni az intézmény működését, vagy mivel az már elkészült és várhatóan még ebben az évben megnyílik, működése tekintetében a népszavazás eredménye nem hozna változást.
  13. A kérdéssel összefüggésben az sem egyértelműen meghatározható, hogy az arra adott „igen” válaszok többségéből következik-e a tulajdonviszonyok változása. A Városligeti tv. 1. § (1) bekezdése ugyanis az új nemzeti közgyűjteményi épületegyüttest is magába foglaló Liget Budapest projekt hatékony megvalósítása érdekében a Budapest XIV. kerület 29732/1 helyrajzi számú ingatlannak (a továbbiakban: városligeti ingatlan) az államot, Budapest Főváros Önkormányzatát és Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatát megillető tulajdoni hányada állami vagyonkezelésbe vételéről rendelkezik.
  14. A kezdeményezéssel összefüggésben okkal merül fel annak dilemmája is, hogy a kérdésre adott „igen” válaszból következik-e a városligeti ingatlan tekintetében az eredeti tulajdoni viszonyok helyreállításának a kötelezettsége, vagyis hogy a terület újra az állam és az Önkormányzatok osztatlan közös tulajdonába kerüljön – vagy tekintettel a projektek összefonódására – továbbra is fennmaradna a 99 éves időtartamra szóló állami vagyonkezelés.
  15. A fent leírtak alapján joggal feltételezhető, hogy a kérdés jelenlegi megfogalmazásából a választópolgárok számára nem egyértelműen és világosan meghatározható, hogy az arra adott igen vagy nem válaszuk esetén a jelenleg fennálló jogviszonyokban pontosan milyen változások következnének be, azaz döntésüknek mi lenne az érdemi következménye, amely a Kúria és a Bizottság következetes gyakorlata szerint az egyértelműség sérelmére hat.
  16. Mindezek alapján a Bizottság rögzíti, hogy a népszavazási kezdeményezéssel érintett kérdés több okból sem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.

IV.

[A határozat indoklásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-ban rögzítettnépszavazási egyértelműség követelményének, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat a Városligeti tv.-n, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 9. §-án, a 10. § (1) bekezdésén, valamint a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2021. szeptember 23.

 

                                                                                            Dr. Téglási András

                                                                                 a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke