A Nemzeti Választási Bizottság
28/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kendernay János Zsigmond magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy 2037. december 19-ét követően ne lehessen üzemeltetési engedélyt kiadni atomerőművek számára?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. március 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. február 14-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 21 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 20 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
[7] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy 2037. december 19-ét követően atomerőművek számára ne lehessen üzemeltetési engedélyt kiadni.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Nsztv. hatályba lépése óta több esetben bírált már el atomerőmű működésével kapcsolatos tárgyú országos népszavazási kezdeményezést. A Bizottság hitelesítést megtagadó határozataival szemben csak néhány esetben élt jogorvoslattal a szervező, ennek ellenére azonban a tárgykört érintően releváns és a jelen kérdés elbírálása során is figyelembe vehető bizottsági és kúriai joggyakorlat áll rendelkezésre. [lásd: 4/2017. NVB határozat, 27/2017. NVB határozat, 87/2017. NVB határozat, 127/2017. határozat, 128/2017. határozat, Knk.IV.37.178/2014/3., Knk.IV.37.358/2015/3. és Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés]
[9] Az atomerőművi blokkok létesítésének szabályait törvényi szinten az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Atv.) szabályozza. E szerint atomenergia alkalmazása kizárólag jogszabályban meghatározott hatósági engedély birtokában történhet. Az atomerőmű létesítésének és működésének nukleáris biztonsági engedélyezése az Országos Atomenergia Hivatal hatáskörébe tartozik. Az engedélyezési eljárás 4 jelentős állomásra osztható. Az első a telephely-értékelés, ezt követi a létesítési engedélyezés, majd az üzembe helyezési engedély végül, ha a nukleáris létesítmény a biztonsági elemzéseknek megfelelően működik, akkor hosszú távra kaphat üzemeltetési engedélyt a reaktorblokk.
[10] Az Országgyűlés a 77/2011. (X. 14.) OGY határozattal (a továbbiakban: Ogy. határozat) fogadta el a Nemzeti Energiastratégiát, amely 2030-ig szól, 2050-re irányuló kitekintéssel. Az Ogy. határozat Nemzeti Energiastratégia 2030 című, 1. mellékletének Atomenergia című 6.2.2. pontjában foglaltak alapján a Paksi Atomerőmű 4 darab, 500 MW-os blokkjának üzemideje, a 20 éves üzemidő-hosszabbítást feltételezve, 2032 és 2037 között fokozatosan fog leállni. Az Országos Atomenergia Hivatal honlapján elérhető, PAE-HA6688 számú, 2017. december 19-én kelt határozatában az atomerőmű 4. blokkjának üzemeltetésére 2037. december 31-ig adott engedélyt.
[11] Az Ogy. határozat két, közelítőleg 1000 MW teljesítményű új atomerőművi blokk üzembe állásával számol 2030-ig. Az új 5. és 6. blokk belépési idejét ugyan nem határozza meg, azonban azt rögzíti, hogy az 5. blokk várhatóan 2025-ig, míg a 6. blokk 2030-ig áll üzembe. A már említett 6.2.2. pontja tartalmazza azt is, hogy 2037 után a villamosenergia-igény függvényében (más megoldások mellett) opció lehet az újabb nukleáris kapacitások megépítése.
[12] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), amelyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott be. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1-3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, amely utóbbiba beleértendő az 1-4. blokkok üzemeltetése, modernizációja, felújítása és üzemen kívül helyezése terén az új berendezések szállítása, a rendszerek és a berendezések karbantartása, javítása és modernizációja, a blokkok üzemidejének hosszabbítási munkálatai, tanácsadás műszaki kérdésekben, valamint a blokkok üzemen kívül helyezésére irányuló munkák kivitelezése az üzemidő lejártát követően.
[13] A fentieken túlmenően, az együttműködés tárgyába beleértendő továbbá a két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében. A két konkrétan megnevezett új blokkot blokkonként legalább 1000 MW beépített kapacitással tervezik abból a célból, hogy kiváltsák a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokkokat.
[14] Amennyiben az 5-6. blokkok megépítése, és üzembe helyezése hozzávetőleg az Ogy. határozatban rögzítetteknek megfelelően történik, a kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredménye ezek üzemeltetési engedélyének megadására nem lenne hatással. Az Egyezmény 1. cikk 3. pontja alapján azonban a Felek szükség esetén az 5-6. blokkokon kívüli további blokkok tervezésében, megépítésében és üzembe helyezésében is együttműködnek. Ezen további blokkok engedélyezési eljárását azonban már érinthetné a népszavazás eredménye, ennél fogva pedig az Egyezmény 1. cikk 3. pontjának és az abból fakadó kötelezettségeknek a megvalósítását megakadályozná a kötőerő fennálltáig.
[15] Emellett azonban azt sem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy ha az 5-6. blokkok létesítésének eljárása az Ogy. határozatban foglaltaktól eltérően alakul, és az abban tervezettől később kerül sor az üzembe helyezésre, akkor ezen blokkok hatósági engedélyezési eljárását is meggátolja a népszavazás eredménye. Ebben az esetben a népszavazás eredménye az Egyezmény 1. cikk 3. pontján túl közvetlen összefüggést mutat az 5. cikk (15) bekezdésében, a 7. cikk 1. pontjában és a 9. cikkben nevesített, a Feleknek az új blokkok üzemeltetésével, valamint az Együttműködés 1. cikkének 1. és 3. pontjának megvalósításával kapcsolatos finanszírozási főkötelezettségével.
[16] A kérdés ebből kifolyólag ellentétes a nemzetközi szerződésnek az együttműködés tárgyát meghatározó rendelkezéseivel, az Orosz és a Magyar Fél számára nevesített főkötelezettségeivel és érinti a Felek mellékkötelezettségeit is.
[17] A Kúria a Knk.IV.37.178/2014/3. számú határozatában már állást foglalt az Egyezményben vállalt nemzetközi kötelezettségek természetéről, annak Alaptörvényhez való viszonyáról. „A Kúria az Egyezmény 1. cikk 1. pontjával kapcsolatosan megállapította, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával közvetlen összefüggést mutat. Megállapította azt is, hogy az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.” (Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzés)
[18] A Kúria az előző bekezdésben hivatkozott Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében értelmezte azt is, hogy a népszavazásra javasolt kérdés abban az esetben is ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával, ha annak eredménye nem a Magyar Fél, hanem a nemzetközi szerződés másik részes fele kötelezettségét érinti. A Kúria rögzítette, hogy „az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja a nemzetközi szerződésben részes valamelyik fél vonatkozásában fennálló kötelezettségként értelmezhető; nemzetközi szerződés pedig aligha képzelhető el akként, hogy csak az egyik félre ró kötelezettséget”. A Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében visszautalva az idézett megállapításra kifejtette továbbá, hogy az egyik szerződő fél kötelezettsége akkor is része az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alatt álló nemzetközi kötelezettségvállalásnak, ha a kötelezettség nem a Magyar Felet, hanem az Orosz Föderáció Kormányát terheli.
[19] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés ellentétes az Egyezményben foglalt kötelezettséggel, egy érvényes és eredményes népszavazás értelmében a nemzetközi szerződés tartalmát kellene megváltoztatni. Ez viszont sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját, azaz tiltott tárgykört érint, így jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezésben országos népszavazás nem tartható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[22] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra 2020 második felében vagy 2021-ben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy, 2020-ban vagy 2021-ben megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig, legfeljebb 2024-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy, 2037. december 19-ét követő időszakra vonatkozó szabályozást céloz meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2037. december 19-ét követően nem engedélyezheti atomerőművek üzemeltetését. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[25] A kérdés továbbá azért is megtévesztő, mert azt sugallja a választópolgároknak, hogy a népszavazás intézményével egy jogalkotási tárgykör tartósan kivonható a népképviseleti szerv törvényalkotói jogköre alól. Ezzel ellentétben az országos népszavazás az Alaptörvényben meghatározott szerepe szerint a közvetett hatalomgyakorlási formával szemben csak kiegészítő jelleggel bír, amely során kiemelt ügyekben, meghatározott időre vonja el az Országgyűlés jogalkotói hatáskörét. A közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos céljával nem fér össze, hogy a kezdeményezés több mint másfél évtizedre akar kivonni egy kérdést az Országgyűlés hatásköréből.
[26] A népszavazási egyértelműség körében nem lehet figyelmen kívül hagyni az előző pontban már említett azon következményt sem, hogy nem határozható meg kétséget kizáróan az, hogy a népszavazás eredménye hatással van-e a jelenleg épülő 5-6. blokkok engedélyezési eljárására és üzemeltetésére, vagy sem. Alappal feltételezhető, hogy a választópolgárok egy részének a kérdés támogatása mögött meghúzódó szándéka az új blokkok üzemeltetésének megakadályozása, azt azonban, hogy a népszavazás eredménye erre valóban rendelkezne-e érdemi befolyással, vagy kizárólag az ezen felüil blokkok tekintetében merülhet fel ilyen hatás, sem a kérdés elbírálásának, de adott esetben az abban tartott népszavazás időpontjában sem lehetne kétséget kizáróan kijelenteni. Ez pedig olyan fokú bizonytalanság, amelynek tisztázása nélkül nem képzelhető el a kérdésben foglalt tudatos választópolgári állásfoglalás, mivel a népszavazás eredményének a kérdéssel érintett jogviszonyokra gyakorolt hatása megközelítőleg sem mérhető fel.
[27] A fentiekben kifejtett körülményeket a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség körében értékeli akként, hogy a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják át. A népszavazásra bocsátandó kérdésről úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[29] Az Alkotmánybíróság a 9/2011. (III.1.) és az 58/2011. (VI. 30.) AB határozataiban, illetve a Kúria a Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.IV.37.134/2016/4. számú határozatában rögzítette, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából.
[30] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikk 1.-3. pontjain, az 5. cikk (4) és (10) bekezdésein, valamint a 6. cikk (18) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a 31. § (2) bekezdésén, az Ogy. határozat 1. mellékletének 6.2.2. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. március 5.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke