A Nemzeti Választási Bizottság
29/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható a szabad mozgáshoz való jog?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. augusztus 2-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 46 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 38 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] A kezdeményezés tartalma szerint arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényben rögzítse azt, hogy az új koronavírus okozta megbetegedéssel szembeni védekezés miatt a szabad mozgáshoz való jog nem korlátozható.
[8] A kérdés vizsgálata kapcsán megkerülhetetlen annak rögzítése, hogy a Kínában 2019-ben azonosított új koronavírus (SARS-CoV-2) okozta megbetegedés miatt az Egészségügyi Világszervezet (WHO) 2020. január 30-án a Covid19-járványt nemzetközi horderejű közegészségügyi szükséghelyzetnek nyilvánította, majd 2020 márciusában több kontinensre kiterjedő világjárványnak, azaz pandémiának minősítette. A járvány hazánkat is elérte, napjainkban a COVID-19 koronavírus-fertőzésben elhunytak száma Magyarországon meghaladja a 30.000 főt, míg a világon a 4 millió főt. (https://koronavirus.gov.hu). A koronavírus okozta megbetegedés világjárvánnyá minősítésének ténye a Bizottság több határozatában, köztük Szervező által benyújtott kérdések elbírálása kapcsán meghozottakban is kifejtésre került, illetve e tény már a társadalom egésze számára ismertként kezelhető.
[9] A járvány hazai megjelenése óta a Kormány az Alaptörvény 53. cikkében foglalt jogköre alapján több alkalommal is Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a koronavírus-világjárvány következményeinek elhárítása, valamint a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében A veszélyhelyzet kihirdetésére először 2020. március 11-i hatállyal került sor a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelettel, amely a 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet alapján 2020. június 17-ig állt fenn. Ezt követően a veszélyhelyzet kihirdetése 2020. november 4-i hatállyal történt meg a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. Ez a Korm. rendelet 2021. február 8-án hatályát vesztette, ám ugyanezen a napon hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett és amely azóta is, így a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll.
[10] Az alkotmányozó a veszélyhelyzetre vonatkozó szabályokat az Alaptörvény államszervezetre vonatkozó részében, a Különleges Jogrend cím alatt helyezte le. Az itt található szabályok azokra a rendkívüli esetekre vonatkoznak, amikor a normál időszaki jogrendtől eltérő államszervezeti és működési rend alkalmazása szükséges annak érdekében, hogy a társadalom életét, az állam működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát fenyegető természeti vagy társadalmi eredetű veszélyek elhárításra kerüljenek. A különleges jogrend szabályainak alkalmazására tehát olyan veszély esetén kerül sor, amikor az adott jelenség egy meghatározott védett célt (élet, vagyon, állam, alkotmányos rend) olyan mértékben sért vagy veszélyeztet, hogy szükség van az általánostól eltérő állami beavatkozásra. A különleges jogrendre vonatkozó szabályok közös jellemzője, hogy egy-egy kijelölt szerv részére a normál időszakhoz képest időlegesen többletjogosítványokat biztosítanak a veszély elhárítása érdekében. A Bizottság megjegyzi, hogy a különleges jogrend szabályozásával kapcsolatos fenti okfejtés nem először jelenik meg határozatában, az már a 42/2020. számú, szintén Szervező kezdeményezésének elbírálása alapján született, jogerős döntésben is szerepelt.
[11] Az Alaptörvény 54. cikke értelmében különleges jogrendben az alapvető jogok gyakorlása - a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható.
[12] Mint látható tehát, az Alaptörvény XXVII. cikkében deklarált szabad mozgáshoz való jog az 54. cikk (1) bekezdése alapján olyan alapjog, amely különleges jogrendben az I. cikk (3) bekezdésében foglaltakon túl korlátozható, vagy adott esetben gyakorlása fel is függeszthető. Az Alaptörvény annak eldöntésében, hogy a járvány elleni védekezés érdekében a szabad mozgáshoz való jog korlátozása milyen mértékben indokolt, szükség van-e a jog gyakorlásának felfüggesztése, a Kormány részére szabad mérlegelést biztosít. Ahogyan azonban azt az Alkotmánybíróság 23/2021. (VII. 13.) AB határozata is tartalmazza, az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás nem korlátlan. „A jogalkotó feladata annak eldöntése, hogy a különleges jogrend elrendelésének feltételei fennállnak-e és ezzel párhuzamosan indokolt-e az ilyen jogrend szerinti rezsim alapján az alapjogok korlátozása, valamint milyen mértékű alapjog-korlátozás indokolt. Az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése ugyanakkor nem adott parttalan felhatalmazást a jogalkotónak. Önmagában abból a körülményből, hogy az Alkotmánybíróság működése különleges jogrend idején sem korlátozható [54. cikk (2) bekezdés], következik, hogy az Alaptörvény alkotmányossági kontrollt biztosít különleges jogrend idejére is.” (23/2021. (VII. 13.) AB határozat, Indokolás [24]-[25] bekezdés).
[13] A Kormány a 2020. március 28-án hatályba lépett 71/2020. (III. 27.) Korm. rendelettel, amelynek megalkotására az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdése jogosította fel, a járvánnyal szembeni védekezés érdekében a szabad mozgáshoz való jog gyakorlását az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt mértéken túl korlátozta és kijárási korlátozást vezetett be. A hivatkozott rendeletben a Kormány - a foglalkoztatottak kivételével - megtiltotta a vendéglátó üzletekben való tartózkodást, illetve elrendelte, hogy a lakóhely, a tartózkodási hely, illetve a magánlakás elhagyására kizárólag a rendeletben meghatározott alapos indokkal kerülhet sor. A veszélyhelyzet idején alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet pedig 2020. november 11. és 2021. május 22-e között a rendeletben meghatározott kivételekkel, este 8, majd este 10, este 11 óra, végül éjfél és reggel 5 óra között kijárási tilalmat vezetett be.
[14] A kérdés lényegében azt célozza, hogy a Kormány veszélyhelyzet idején a fentiekben említett intézkedés meghozatalára ne legyen jogosult. Ennek megvalósítására azonban csak akkor lenne lehetőség, ha az Alaptörvény XXVII. cikkében deklarált szabad mozgáshoz való jog is szerepelne az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése szerinti, a különleges jogrend idején sem korlátozható alapjogok közötti felsorolásban. Ebből következően a kérdésben foglalt jogalkotási kötelezettség kizárólag az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésének módosításával lenne megvalósítható. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[15] Ennek oka az, ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) határozataiban rámutatott, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[16] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az S) cikk tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján való Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Ugyanezen cikk (2) bekezdése azt is előírja, hogy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[17] A fent leírt indokok alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés olyan kérdésben kéri a választópolgárok állásfoglalását, amelyből fakadó jogalkotási kötelezettség megvalósítása az Alaptörvény módosítása nélkül nem lenne megvalósítható. Ennél fogva viszont a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, amely miatt népszavazásra nem bocsátható.
[18] Az előző bekezdésekben az került bemutatásra, hogy generálisan, a társadalom egészét érintően milyen módon került sor, illetve kerülhet sor a koronavírus okozta járvány elleni védekezés jegyében a szabad mozgáshoz való jog korlátozására veszélyhelyzet idején. A joggyakorlás korlátozásának azonban – szintén a járvánnyal szembeni védekezés jegyében – létezik a kizárólag az egyes egyének szintjén megvalósuló formája is, amelynek nem feltétele a különleges jogrend fennállása.
[19] Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) III. Fejezetének 6. címe rendelkezik a járványügyi szabályokról, és a jogalkotó itt nevesítette az egészségüggyel összefüggő személyi szabadságkorlátozások eseteit. Fertőző betegség esetén sor kerülhet járványügyi elkülönítésre, de lehetőséget ad a jogszabály arra is, hogy azzal szemben, aki meghatározott fertőző betegségben szenvedő beteggel érintkezett, járványügyi megfigyelést és zárlatot rendeljenek el. További személyes szabadságot és szabad mozgást korlátozó rendelkezésként jelenik meg az Eütv.-ben a hatósági házi karantén is, amely során a járványügyi hatóság meghatározott országokból történő beutazás esetén, vagy fertőzés, megbetegedés esetén előírhatja, hogy a járványügyi intézkedés alá vont személy a számára meghatározott lakást, ahhoz tartozó bekerített helyet vagy egyéb, egészségügyi intézménynek nem minősülő helyet a határozatban meghatározott ideig ne hagyja el. Fertőző megbetegedés, így a koronavírus okozta betegség esetén is a szabad mozgást korlátozó intézkedések bevezetése nem öncélú, hanem az államnak a járvánnyal szembeni védekezési kötelezettségének eszköze.
[20] Az államnak azt a kötelezettségét, hogy a járványokkal, így a koronavírus okozta járvánnyal szemben is tegyen meg minden szükséges intézkedést a védekezés, azaz az állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében, az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való jog és az ezzel szoros összefüggésben álló, a XX. cikkben nevesített testi egészséghez való jog biztosítása miatt szükséges. Megfelelő védekezés hiányában ugyanis az állam nem tudja ellátni az egészséghez való jogból fakadó intézményvédelmi kötelezettségét és nem tudja biztosítani a polgárok testi egészséghez és élethez való jogának érvényesülését.
[21] Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ugyanis az egészséghez való joggal összefüggésben elsődlegesen az állam kötelezettségei fogalmazhatók meg. Ennek teljesítése érdekében az állam többek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére, illetve az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészséghez való jog magában foglalja többek között az egyes népegészségügyi feladatok ellátását, úgymint a betegségek megelőzésével és a betegségekről való tájékoztatással kapcsolatos tevékenységeket és a járványokkal szembeni védekezést is. Ezek tehát azok az állami intézkedések, amelyek a szubjektív jog biztosítása érdekében az állam kötelezettségeként jelennek meg a polgárok egészsége védelmének biztosítása érdekében. (A Nemzeti Választási Bizottság 44/2020. számú határozata, [12] bekezdés).
[22] Fontos azonban azt is hangsúlyozni, hogy a járványügyi közcélok sem adnak biankó-felhatalmazást az államnak az alapjog-korlátozásra. Önmagában ugyanis nem a fertőző betegség ténye teszi indokolttá a beteg elzárását a külvilágtól, hanem a betegség súlyossága, terjedésének módja, fertőzőképessége, lappangási ideje, a rendelkezésre álló gyógymódok, valamint a beteg magatartása. Ezen tényezők együttes értékelése teszi lehetővé és szükségessé a fertőző betegségek közötti normatív különbségtételt és teremti meg adott esetben a személyes szabadság és a mozgásszabadság közegészségügyi célból történő korlátozásának legitimitását, azaz azt, hogy a szabályozás megfeleljen az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében nevesített szükségesség-arányosság kritériumának.
[23] A jelen népszavazási kérdés alapján a koronavírus okozta megbetegedés esetén semmilyen mérlegelésre nem lenne lehetőség. Azon személlyel szemben, akinél a fertőzést azonosítják, az Eütv.-ben nevesített, mozgásszabadságot korlátozó intézkedés, így járványügyi megfigyelés, zárlat vagy hatósági házi karantén, függetlenül attól, hogy a betegség mások egészségét és életét milyen mértékben veszélyezteti, nem lenne elrendelhető. Egy ilyen szabályozás ellehetetlenítené az állam vírusvédelmi intézkedését, amely miatt az a polgárok egészséghez és élethez való jogát is sértené, illetve aránytalanul nagy mértékben korlátozná.
[24] A Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint abban az esetben, ha a népszavazási kérdéssel kapcsolatban alapjog korlátozása merül fel, a hitelesítési eljárás során vizsgálni kell, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történt-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az általa kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
[25] A kérdés semmilyen módon nem indokolja azt, hogy a koronavírus okozta járvány esetében miért kell az egészséghez való jognak teljes mértékben meghajolnia a szabad mozgáshoz való joggal szemben, úgy, hogy e jog gyakorlása, hasonlóan a gyülekezési joghoz, a járvány terjedése szempontjából egyik legkockázatosabb alapjog. Ennek hiányában azonban a kérdésből fakadó jogkorlátozás sem szükségesnek, sem arányosnak nem tekinthető, így az nem felelhet meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szabálynak sem.
[26] Mivel a népszavazási kérdés nem nevesíti azt a kényszerítő okot, amely miatt korlátozni kívánja az államnak a koronavírus járvánnyal szembeni védekezését és ebből kifolyólag a szükségesnél nagyobb mértékben mások egészséghez való jogát, noha a járvány már több ezer magyar állampolgár halálát okozta, illetve egészségét tette tönkre, a kérdés valójában az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének burkolt módosítására is irányul. Ezért a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés ezen okból is sérti az Alaptörvény a 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, így az nem hitelesíthető.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[27] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az Alaptörvény I. cikkén, a XX. cikkén, a XXVII. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az 53. és az 54. cikkén, valamint S) cikkén, az Eütv. III. Fejezet 6. címén, illetve az Nsztv. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. szeptember 23.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke