A Nemzeti Választási Bizottság
31/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Magyar Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magyar termőföld tulajdonjogát ne szerezhesse meg olyan magánszemély, aki nem rendelkezik magyar állampolgársággal?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. június 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező postai úton 2016. május 3-án népszavazásra javasolt kérdését tartalmazó aláírásgyűjtő ívet és további 25 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 19 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Az Nsztv. 4. § (5) bekezdése alapján, mivel a támogató választópolgárok számának megállapításakor a magánszemély Szervezőt is figyelembe kell venni, így a választójog ellenőrzését követően megállapítható, hogy Szervező – eleget téve az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak – összesen húsz érvényes aláírást nyújtott be a népszavazási kezdeményezés támogatására.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-97347/2016. számú, 2016. március 25-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlést olyan tartalmú jogalkotásra kötelezze, melynek értelmében termőföld tulajdonjogát ne szerezhesse meg olyan magánszemély, aki nem rendelkezik magyar állampolgársággal.
A Kúria a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzésében elemezte az uniós jog sajátos jellegét. A Kúria szerint az uniós jog sajátos minősülését támasztja alá az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata. Az Alkotmánybíróság 143/2010. (VII.14.) AB határozatában (a továbbiakban: ABH) a Lisszaboni Szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: LSztv.) alkotmány-ellenességének utólagos vizsgálatát végezte el. Az Alkotmánybíróság e határozatában kiemelte, hogy az 1053/E/2005. AB határozata értelmében az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések (ABH 2006, 1824, 1828.).
Az Európai Unió és tagállamai közötti viszonyrendszer alapjait érintő nemzetközi szerződés ugyanis az uniós jog részeként sui generis jellegű, mivel hatálybalépését követően - más nemzetközi szerződésektől eltérően - az uniós jogrend autonóm alapelvi környezetének megfelelően fejti ki hatását a magyar jogban. A hatálybalépése után az alapszerződés „kicsúszik” a szerződést belső joggá tevő törvényből, ha tetszik a magyar törvényhozótól független, önálló életet él a belső jogban. (ABH 2010, 693, 711.)
Az Európai Unió Működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 26. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Unió a Szerződések vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően meghozza a belső piac létrehozásához, illetve működésének biztosításához szükséges intézkedéseket, az EUMSz 26. cikk (2) bekezdése alapján a belső piac egy olyan, belső határok nélküli térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása.
Az LSztv. 1. §-a értelmében az Országgyűlés e törvénnyel felhatalmazást adott a 2007. december 13-án aláírt, az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kötelező hatályának elismerésére. Az LSztv. 2. §-a kimondja, hogy az Országgyűlés a Lisszaboni Szerződést e törvénnyel kihirdeti.
Az EUMSz 2. cikk (2) bekezdése szerint, ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.
Az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 5. cikk (2) bekezdése szerint a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.
Az EUMSz 18. cikke szerint: „A Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül tilos az állampolgárság alapján történő bármilyen megkülönböztetés.” Előző rendelkezés, mint alapelvi követelmény az Európai Unióban a négy szabadság vonatkozásában is alaptételként szolgál.
Az EUMSz 49. cikke a letelepedési jog biztosítása kapcsán kimondja, hogy tilos valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás.
Az EUMSz 49. cikk második mondata szerint „a szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások, így különösen az 54. cikk második bekezdése szerinti társaságok alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által, a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint.” A letelepedés szabadsága – szükséges velejárójaként – magába foglalja a másik tagállamban történő ingatlanszerzést, hasznosítást illetve az ingatlanról való rendelkezési jogot.
Az EUMSz 64. cikkéből következőn az ingatlanbefektetések és a közvetlen befektetések a letelepedés és a tőkemozgás szabadsága alá is esnek. Az EUMSz 65. cikk (2) bekezdéséből az következik, hogy ha mindkét szabadság érintett, akkor elsősorban a tőkeműveletekre vonatkozó szabályok az irányadóak.
A Csatlakozási Szerződés X. melléklet 3. fejezet (2) pontjában foglalt rendelkezés lehetőséget nyújtott Magyarország számára, hogy termőföld tulajdonjogának megszerzése vonatkozásában átmenetileg mentesüljön az Európai Unió alapját képező szerződésekben foglalt kötelezettségek teljesítése alól. Az átmeneti mentesség 2011. április 30-ig állt fent, melyet az Európai Bizottság a Magyar Kormány kérésére három évvel meghosszabbított. A Csatlakozási Szerződés rendelkezései szerint csak a tagállami állampolgárok vonatkozásában volt szükséges 2014. május 1-jétől lehetővé tenni a magyar állampolgárokkal azonos feltételekkel való földtulajdonjog szerzést. Harmadik országok vonatkozásában a korábbi tilalom továbbra is fenntartható volt.
Az Országgyűlés e kötelezettségnek eleget téve alkotta meg a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról 2013. évi CXXII. törvényt, mely 2013. december 15-én hatályba lépett.
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2/A. § (1) bekezdésének értelmezését kibontó 143/2010. (VII.14.) AB határozat az alábbi, a jelen ügyben is releváns megállapítást tett: Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 2/A. §-a az állami főhatalom osztott gyakorlásának lehetőségét („szuverenitás-átruházás”, avagy „hatáskör-transzfer”) és ezzel a csatlakozás pillanatában Magyarország Európai Unióban viselt tagságának alapját teremtette meg: utat nyitott a közösségi jog/uniós jog tagállami érvényesüléséhez (ABH. 2010, 698, 705.). Az Alkotmánybíróság a fent kifejtett álláspontját a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában is fenntartotta.
Az Alaptörvény az Alkotmány 2/A. §-ában megfogalmazott csatlakozási klauzulát az E) cikk (2) bekezdésébe ültette át. Ennek értelmében „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” (csatlakozási klauzula). A csatlakozási klauzula kifejezi az állam hozzájárulását szuverenitásának korlátozásához, illetve felhatalmazza az ezt megvalósító szerződés megkötéséhez. A szuverenitás korlátozását jelenti a hatáskörök közös gyakorlása, illetve átengedése.
A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügy elbírálása során utal a Kormány által benyújtott és a 14/2016. NVB határozattal hitelesített népszavazási kérdésben, az EUMSz 2. cikk (2) bekezdésével összhangban lefektetett érvrendszerre. A Bizottság e kérdéssel kapcsolatban kifejtett álláspontja szerint amennyiben az Európai Unió jogalkotói hatáskörét valamely tárgykörben még nem gyakorolta, az nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az Országgyűlés élve az Alaptörvényben biztosított jogkörével, az adott tárgykör vonatkozásában – akár a választópolgárok akaratából – jogszabályt alkosson vagy abban döntést hozzon.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja azonban – ellentétben az előzőekben leírtakkal –, hogy a jelen eljárás tárgyát képező kérdésben az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében rögzített hatáskör-transzfer alapján az Európai Unió az EUMSZ-ben és az EUSZ-ben rögzítette a tagállami állampolgárok közötti megkülönböztetés tilalmát. Továbbá rögzítette a négy alapszabadság érvényesülését (az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgását), mindezt elvi szinten a termőföldforgalom vonatkozásában is. Ezzel a jogalkotói aktussal a termőföldforgalom tagállami állampolgárok tulajdonszerzésére vonatkozó tilalom szabályozása tárgyában az Országgyűlés kizárólagos hatáskörét elvesztette, arra tekintettel, hogy az részben az Európai Unióhoz került.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárás tárgyát képező kérdésben megtartásra kerülő érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés olyan jogalkotásra lenne köteles a tagállami állampolgárok termőföldtulajdon szerzésének tilalmára vonatkozóan, mely a fentiekben kifejtett érvrendszer alapján nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés egy olyan tárgykörben történő jogalkotásra kötelezné az Országgyűlést, mely az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján népszavazás tárgya nem lehet, így az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
III.
A határozat az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (1) bekezdésén, a (2) bekezdésén, a Csatlakozási Szerződés X. melléklet 3. fejezet (2) pontján, az LSztv. 1. §-án és 2. §-án, az EUSZ 5. cikkén, az EUMSz 2. cikk (2) bekezdésén, 5. cikkén, 18. cikkén, 26. cikk (1)-(2) bekezdésén, 49. cikkén, 64. cikkén, az Nsztv. 3. §-án, 4. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. május 31.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke