A Nemzeti Választási Bizottság
31/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható a gyülekezési jog?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. augusztus 2-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 46 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 38 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[8] A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg a gyülekezéshez való jog gyakorlásának korlátozását a koronavírus okozta megbetegedéssel szembeni védekezés okán.
[9] A kérdés vizsgálata kapcsán megkerülhetetlen annak rögzítése, hogy a Kínában 2019-ben azonosított új koronavírus (SARS-CoV-2) okozta megbetegedés miatt az Egészségügyi Világszervezet (WHO) 2020. január 30-án a Covid19-járványt nemzetközi horderejű közegészségügyi szükséghelyzetnek nyilvánította, majd 2020 márciusában több kontinensre kiterjedő világjárványnak, azaz pandémiának minősítette. A járvány hazánkat is elérte, napjainkban a COVID-19 koronavírus-fertőzésben elhunytak száma Magyarországon meghaladja a 30.000 főt, míg a világon a 4 millió főt. (https://koronavirus.gov.hu). A koronavírus okozta megbetegedés világjárvánnyá minősítésének ténye a Bizottság több határozatában, köztük Szervező által benyújtott kérdések elbírálása kapcsán meghozottakban is kifejtésre került, illetve e tény már a társadalom egésze számára ismertként kezelhető.
[10] A járvány hazai megjelenése óta a Kormány az Alaptörvény 53. cikkében foglalt jogköre alapján több alkalommal is Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a koronavírus-világjárvány következményeinek elhárítása, valamint a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében. A veszélyhelyzet kihirdetésére először 2020. március 11-i hatállyal került sor a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelettel, amely a 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet alapján 2020. június 17-ig állt fenn. Ezt követően a veszélyhelyzet kihirdetése 2020. november 4-i hatállyal történt meg a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. Ez a Korm. rendelet 2021. február 8-án hatályát vesztette, ám ugyanezen a napon hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett és amely azóta is, így a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll.
[11] Az alkotmányozó a veszélyhelyzetre vonatkozó szabályokat az Alaptörvény államszervezetre vonatkozó részében, a Különleges Jogrend cím alatt helyezte le. Az itt található szabályok azokra a rendkívüli esetekre vonatkoznak, amikor a normál időszaki jogrendtől eltérő államszervezeti és működési rend alkalmazása szükséges annak érdekében, hogy a társadalom életét, az állam működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát fenyegető természeti vagy társadalmi eredetű veszélyek elhárításra kerüljenek. A különleges jogrend szabályainak alkalmazására tehát olyan veszély esetén kerül sor, amikor az adott jelenség egy meghatározott védett célt (élet, vagyon, állam, alkotmányos rend) olyan mértékben sért vagy veszélyeztet, hogy szükség van az általánostól eltérő állami beavatkozásra. A különleges jogrendre vonatkozó szabályok közös jellemzője, hogy egy-egy kijelölt szerv részére a normál időszakhoz képest időlegesen többletjogosítványokat biztosítanak a veszély elhárítása érdekében.
[12] Az Alaptörvény 54. cikke értelmében különleges jogrendben az alapvető jogok gyakorlása - a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható. Ennek megfelelően tehát, az emberi méltóság, a kínzás, az embertelen, megalázó bánásmód tilalma, valamint az olyan, büntetőeljárásban érvényesülő garanciák, mint az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, tisztességes eljáráshoz való jog, jogorvoslathoz való jog képezik azon kivételeket, amely alapvető jogok gyakorlása különleges jogrend idején sem függeszthető fel és nem korlátozható az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl.
[13] Mint látható tehát, az Alaptörvény VIII. cikkében deklarált békés gyülekezéshez való jog az 54. cikk (1) bekezdése alapján olyan alapjog, amely különleges jogrendben az I. cikk (3) bekezdésében foglaltakon túl korlátozható vagy adott esetben gyakorlása fel is függeszthető. Az Alaptörvény annak eldöntésében, hogy a járvány elleni védekezés érdekében a gyülekezéshez való jog korlátozása milyen mértékben indokolt, szükség van-e a jog gyakorlásának felfüggesztésére, a Kormány részére szabad mérlegelést biztosít. Ez a jogosultság azonban nem korlátlan, mivel a Kormány veszélyhelyezti intézkedéseinek politikai kontrollját az Országgyűlés, míg alkotmányos kontrollját az Alkotmánybíróság látja el az Alaptörvény 54. cikk (2) bekezdése alapján.
[14] A Kormány élt az Alaptörvényben biztosított, veszélyhelyzet idején fennálló, alapjogkorlátozás elrendelését lehetővé tevő jogkörével és a koronavírus járvány elleni védekezés jegyében ideiglenesen felfüggesztette a gyülekezéshez való jog gyakorlását. Az erre vonatkozó rendelkezést a veszélyhelyzet idején alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet 2020. november 11. és 2021. május 22. között hatályban volt 4. §-a tartalmazta, amely úgy rendelkezett, hogy „Tilos a közterületen, illetve a nyilvános helyeken a csoportosulás, illetve a gyülekezés”. A Korm. rendelet megalkotására az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdése jogosította fel a Kormányt.
[15] Az Alkotmánybíróság a 23/2021. (VII. 13.) AB határozatában vizsgálta azt, hogy a Korm.rendeletben foglalt alapjogkorlátozás megfelel-e az Alaptörvény rendelkezéseinek. Ezzel kapcsolatban jelen kérdés elbírálása szempontjából az alábbi releváns megállapításokat tette:
[16] „[26] Általánosságban kijelenthető: a koronavírus-járvány leküzdése, ezen belül az egészségügyi, társadalmi és gazdasági hatásainak a csökkentése, a károk enyhítése olyan célok, amelyek alkotmányosan igazolják az alapjogok korlátozását, így a gyülekezés szabadságának a korlátozását is. Az alapjog korlátozásának tehát alkotmányosan igazolható, legitim célja van.
(..)
[29] A Kormány az Alaptörvényből következően szabadon eldöntheti, hogy a járvány elleni védekezés jegyében megtiltja-e személyek azonos helyen és időben való összegyűlését, csoportosulását. Fogalmilag nem elképzelhetetlen olyan helyzet sem, amikor a járvány terjedése olyan kockázatot rejt magában, hogy a létfenntartáshoz nélkülözhetetlen interakciókat leszámítva mindenféle társadalmi érintkezés időleges korlátozása szükséges.
(..)
[31] A gyülekezéshez való jog az egyik legfontosabb politikai alapjog, amely minden demokratikus társadalomnak alappillére. A másik oldalon pedig a pandémia sok ezer ember életét követelte, egészségét tette tönkre és felbecsülhetetlen gazdasági és társadalmi károkat okozott. Az ezzel szembeni védekezés, a kockázatok lehetőség szerinti minimalizálása az állam kiemelkedő, alkotmányosan igazolt célja. Ugyan nem jelenthető ki, hogy minden alapjognak teljes mértékben meg kell hajolnia a járvánnyal szembeni védekezés jegyében, jelen esetben a járvány terjedése szempontjából egyik legkockázatosabb alapjog, a gyülekezés szabadsága gyakorlásának időleges kizárása szükséges korlátozásnak tekinthető.”
[17] A kérdés lényegében arra irányul, hogy a Kormány veszélyhelyzet idején se legyen jogosult olyan intézkedés meghozatalára, amelyben korlátozza vagy felfüggeszti a gyülekezéshez való jog gyakorlását, noha a hatályos jogrend tartalmazza annak garanciális feltételeit, hogy veszélyhelyzet idején se lehessen alkotmányosan igazolható cél nélkül korlátozást elrendelni.
[18] A leírtak alapján a kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség azt célozza, hogy az Alaptörvény VIII. cikkében deklarált gyülekezéshez való jog is szerepeljen az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése szerinti, a különleges jogrend idején sem korlátozható alapjogok közötti felsorolásban. Ebből következően a kérdésben foglalt jogalkotási kötelezettség kizárólag az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésének módosításával lenne megvalósítható. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[19] Ennek oka az, ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[20] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az S) cikk tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján való Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Ugyanezen cikk (2) bekezdése azt is előírja, hogy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[21] A fent leírt indokok alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés olyan kérdésben kéri a választópolgárok állásfoglalását, amelyből fakadó jogalkotási kötelezettség az Alaptörvény módosítása nélkül nem lenne megvalósítható. Ennél fogva viszont a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, amely miatt népszavazásra nem bocsájtható.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[22] A határozat az Alaptörvény I. cikkén, a VIII. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdésén, az 54. cikkén, valamint az S) cikkén, illetve az Nsztv. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. szeptember 23.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke