A Nemzeti Választási Bizottság
33/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az Ujhelyi Sándor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozza a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a megkötött, az állami költségvetést, uniós forrásokat, valamint állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat érintő valamennyi szerződés kerüljön fel egy bárki számára ingyenesen elérhető internetes adatbázisba, és azok tartalmát bárki megismerhesse?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. június 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező 2016. május 13-án 11 óra 22 perckor 21 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) 2016. május 12-én kelt NAIH-99310/2016. számú határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.
Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.
A Nemzeti Választási Bizottság 60/2015. számú határozatát helyben hagyó Knk.IV.37.387/2015/3. számú végzésében a Kúria kifejtette, hogy „Abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.”
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés megfogalmazásából adódóan egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén valamennyi az állami költségvetést, uniós forrásokat, valamint állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat érintő, adott esetben ezekhez csak áttételesen kapcsolódó szerződés teljes tartalmának korlátozás nélküli nyilvánosságra hozatalát elrendelő döntésre kényszerülne az Országgyűlés. Az érintett szerződések olyan adatokat is tartalmazhatnak, amelyek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt, az Alaptörvény ezen rendelkezése által védett személyes adatok körébe tartoznak. A benyújtott kérdés érinti a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogot, amely adott esetben ellentétben állhat a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének jogával, valamint az átláthatóság és a közélet tisztaságának alkotmányos elvével. A személyes adatok védelméhez fűződő alapjog az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint korlátozható. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a személyes adatok védelméhez fűződő alapjog korlátozása közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének joga, valamint az átláthatóság és a közélet tisztaságának alkotmányos elve érdekében – mint az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott „más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében” történő korlátozás – elviekben összhangban állhat az Alaptörvény rendelkezéseivel, azonban ez kizárólag a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával mehet végbe.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint valamennyi, a hitelesítésre benyújtott kérdés szövegében említett szerződés teljes tartalmának, minden korlátozás nélkül egy internetes adatbázisba történő feltöltése a személyes adatok védelméhez fűződő alapjognak a feltétlenül szükséges mértéket meghaladó, az elérni kívánt céllal aránytalan, az alapjog lényeges tartalmát sértő korlátozásával járna.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén a választópolgárok népszavazáson kifejtett akaratának a jogalkotó kizárólag az alapjogok korlátozását szabályozó I. cikk (3) bekezdésének, illetve az érintett alapjogokról, alkotmányos értékekről rendelkező egyes rendelkezések, különösen az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének módosításával tudna eleget tenni. Azonban az Alaptörvény hatályos rendelkezéseinek módosítása az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, ezért a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdésben nem tartható országos népszavazás.
III.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Tekintettel arra, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 3/2016. számú határozatát helybenhagyó Knk.IV.37.133/2016/4. számú végzésében az egyértelműség kérdéskörébe sorolta azon esetet, amikor „a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják, illetve nem láthatják át”. A Kúria az adott ügyben kifejtette, hogy a kérdés azért nem felelt meg az egyértelműség követelményének, mert „jogkérdésekben való jártasságot igényelt”. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen ügyben a választópolgárok nem képesek felmérni annak teljes körű következményeit, hogy az állami költségvetést, uniós forrásokat valamint állami vagyontárgyakat érintő valamennyi szerződés bárki számára hozzáférhető lesz, mivel a népszavazás következményeinek felméréséhez olyan, a személyes adatokra és a közérdekű adatokra, valamint a közpénzügyi rendelkezésekre vonatkozó jogi szabályozást érintő speciális szaktudásra lenne szükség, amellyel a választópolgárok nagy része nem rendelkezik. A fentiek alapján a kérdés ezen okból sem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A fentiekben részletesen bemutatott egyértelműségi problémák miatt a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének.
IV.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint. Ezenfelül a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva - megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, VI. cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 6. § (1) bekezdésén, 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. június 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke