A Nemzeti Választási Bizottság
35/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Ujhelyi Sándor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés módosítsa a hatályos Büntető Törvénykönyvet (2011. évi CXCVI. törvény) annak érdekében, hogy a nemzeti vagyonra és a közpénzek terhére elkövetett csalás, sikkasztás, hűtlen kezelés, költségvetési csalás bűncselekménye ne évülhessen el, az elkövető időkorlát nélkül, bármikor büntethető legyen?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. június 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező személyesen 2016. május 13-án 11 óra 31 perckor népszavazásra javasolt kérdését tartalmazó aláírásgyűjtő ívet és további 22 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-99312/2016. számú, 2016. május 12-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Tekintettel arra, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben a Büntető Törvénykönyv kifejezés után zárójelben a Szervező a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényre utal. Ez a hibás hivatkozás a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a választópolgárok és kifejezetten a jogalkotó számára értelemzavaró és megtévesztő, ugyanis azt a látszatot kelti, mintha a 2011. évi CXCVI. törvény módosítása is a népszavazási kérdés tárgykörébe tartozna.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy a kérdésben jogszabály szövegszerű megnevezése és az attól eltérő jogszabályszám megjelölés a jogalkotó számára olyan egyértelműségi problémát jelent, amely alapján az Országgyűlés nem tudja eldönteni, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően milyen jogalkotásra lenne köteles. Vagyis nem egyértelmű, hogy a kezdeményező szándéka kizárólag a Büntető Törvénykönyv módosítására vonatkozik, vagy a kérdésben megjelölt mindkét jogszabályra, így a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény és a Büntető Törvénykönyv módosítására is.
A Kúria Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzésében összefoglalta a választópolgári egyértelműséggel kapcsolatos megállapításait és az alábbiakat rögzítette: „A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.135/2016/4.szám).
Megjegyzi továbbá a Nemzeti Választási Bizottság, hogy „a nemzeti vagyonra, és a közpénzek terhére” vonatkozó kitétel minden a kérdésben szereplő bűncselekményre vonatkozik. A költségvetési csalás vonatkozásában azonban ez értelemzavaró, hiszen azt fogalmilag csak közpénzre lehet elkövetni, hiszen az elkövetési tárgy a költségvetés, ami közpénznek minősül.
A fentiekben részletesen bemutatott egyértelműségi problémák miatt a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazási egyértelműség követelményének.
III.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a törvény előtt mindenki egyenlő, illetve minden ember jogképes. Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
A Btk. 26. § (1) bekezdése alapján a bűncselekmények büntethetősége – főszabály szerint – a vonatkozó büntetési tétel felső határának megfelelő idő, de legalább öt év elteltével évül el. Ez a benyújtott kérdésben szereplő bűncselekmények esetében – minősítéstől függően – 5-10 év alatti elévülést jelent.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés a kérdésben felsorolt, a nemzeti vagyonra és a közpénzek terhére elkövetett csalás, sikkasztás, hűtlen kezelés, költségvetési csalás bűncselekmények esetében az elévülést zárja ki. Emellett ugyanakkor a magánvagyonra, illetve nem a közpénzek terhére elkövetett azonos bűncselekmények esetében az elévülés szabálya nem változna a hatályos, főszabály szerinti szabályozáshoz képest.
Az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában az Alkotmánynak a magántulajdon és a köztulajdon egyenjogúságáról rendelkező 9. § (1) bekezdésével kapcsolatban megállapította, hogy a „9. § (1) bekezdése ennek megfelelően az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése jogegyenlőségi tételének, valamint a 9. § (2) bekezdésbe foglalt vállalkozási jog és a verseny szabadsága általános tételének a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtése”. [ABH 1990 73, 81]
Az Alkotmánybíróság 6/1992 (I. 30.) számú AB határozatában érintette a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát az akkor hatályos Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény törvényi tényállásai tekintetében. Ezen határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése, mely szerint „Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül” nem a tulajdoni formák felsorolását tartalmazza, nem azok között különböztet, hanem a tulajdon bármely formájára nézve diszkrimináció-tilalmat fogalmaz meg, azaz bármilyen tulajdon számára egyenlő védelmet köteles az Állam nyújtani. Ezen okból alkotmányellenesnek ítélte meg az akkor hatályos Büntető Törvénykönyvnek a hanyag kezelés és rongálás bűncselekményeknél a társadalmi tulajdon ellen gondatlanságból elkövetett cselekményekre vonatkozó rendelkezéseit, mivel azok a fent megnevezett követelménybe ütköztek. [ABH 1992 40, 43]
A Nemzeti Választási Bizottság az idézett alkotmánybírósági álláspontot jelen határozat meghozatalakor is irányadónak tekinti, ezért azzal összhangban megállapítja, hogy ugyan az Alaptörvény az Alkotmánnyal szemben nem tartalmaz a magántulajdon és a köztulajdon egyenjogúságára vonatkozó kifejezett rendelkezést, azonban ez levezethető a XV. cikkben foglalt diszkrimináció tilalmára vonatkozó általános rendelkezésekből, mivel a tulajdonformák közötti egyenlőség az általános jogegyenlőségi elvnek és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának egy speciális területe.
A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén az Országgyűlés olyan jogszabály megalkotására kényszerülne, amely az Alaptörvény XV. cikkének rendelkezéseibe ütközne.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben megtartásra kerülő országos népszavazás eredményének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott alkotmányos jogot korlátozná. Mindezek alapján a Bizottság álláspontja, hogy a kérdés az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésének módosítását is szükségessé tenné, ami viszont az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján tiltott tárgykör, így országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének nem felel meg, ezenfelül a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva - megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, Btk. 26. § (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. §-án, 4. §-án, 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. június 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke