A Nemzeti Választási Bizottság
35/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 8 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nemzeti letelepedési engedély megszerzéséhez nemzetgazdasági érdekre tekintettel nyújtott kedvezmények megszűnjenek?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2017. április 6-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 28 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 26 aláírás felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-116370/2017. számú, 2017. március 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[9] A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés, Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.338/2015/3. számú végzés).
[10] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély megszerzéséhez nyújtott kedvezményeket a jogalkotó megszüntesse.
[11] Harmadik országbeli állampolgár Magyarországon való letelepedésével kapcsolatos szabályokat elsődlegesen a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.) és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) tartalmazza.
[12] A nemzeti letelepedési engedélyezésre vonatkozó előírásokat a Tv. 33. § (1) bekezdése, valamint a 35. §-a tartalmazza. Ezek a rendelkezések határozzák meg, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak a nemzeti letelepedési engedély megszerzése érdekében a lakhatás, megélhetés, egészségügyi ellátás terén milyen feltételek fennállását kell igazolnia, hány évig kell Magyarországon tartózkodnia a kérelem benyújtását megelőzően, illetve, hogy a menekültként elismert személyekre milyen speciális rendelkezés vonatkozik. A Tv. 35. § (6)-(7) bekezdései rögzítik a nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem elbírálási határidejét első és másodfokon, valamint abban a szakkérdésben való állásfoglalás kibocsátásának határidejét, hogy a harmadik országbeli állampolgár letelepedése veszélyezteti-e Magyarország nemzetbiztonságát vagy közbiztonságát.
[13] A hivatkozott rendelkezések a nemzeti letelepedés engedélyezésének általános szabályai. Ezekhez képest tartalmaz eltérő szabályozást a Tv. 35/A. – 35/C. §-ai, amelyek a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély kiadásának az általánostól kedvezőbb feltételeit rögzítik. Ezeket az általánostól kedvezőbb feltételeket a jogszabály arra a tényre tekintettel biztosítja a harmadik országbeli állampolgárnak és házastársának, eltartott leszármazójának vagy eltartott szülőjének, hogy az adott személy jelentős magyarországi befektetéssel bír. E befektetések miatt magyarországi beutazásához és tartózkodásához nemzetgazdasági érdek fűződik. A szabályozás tehát kölcsönös érdekérvényesítésen alapul, az állam a 35/A. § (2) bekezdés a) pontja szerinti hazai nemzetgazdasági érdek teljesítése fejében biztosít kedvezőbb feltételeket a nemzeti letelepedési engedély megszerzésére és fordítva, a harmadik országbeli állampolgár e kedvezőbb feltételek alapján megszerezhető letelepedési engedély miatt teljesíti a Tv. szerinti nemzetgazdasági érdeket.
[14] A fentiekben hivatkozott kedvezmény, hogy míg a Tv. 35. §-ának általános szabálya három év időtartamú magyarországi tartózkodást ír elő és ez alól felmentést és rövidebb határidőt csak a családegyesítők, a korábbi magyar állampolgárok és a magyar állampolgárságú felmenőkkel rendelkezőknek ad, a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély kiadásának nem feltétele, hogy a kérelmező (illetve annak házastársa, eltartott leszármazója vagy eltartott szülője) a kérelem benyújtásáig 3 éve megszakítás nélküli Magyarországon tartózkodjon.
[15] További kedvezmény, hogy a Tv. 35/A. §-a alapján előterjesztett nemzeti letelepedési engedély iránti kérelmet az első és másodfokon eljáró hatóság, a 35. § (6) bekezdésében írt általános engedélyezés szerinti 70 és 30 napos határidő helyett 30, illetve 15 napon belül bírálja el. Ezen túl a 35/C. § (2) bekezdése szerint a 35/A. § alapján előterjesztett nemzeti letelepedési engedély kiadása iránti eljárásban, abban a szakkérdésben való állásfoglalás kiadása, hogy a harmadik országbeli állampolgár letelepedése veszélyezteti-e Magyarország nemzetbiztonságát vagy közbiztonságát, az első és másodfokú eljárásában rövidebb határidővel történik (20 ill. 10 nap), mint amit a 35. § (7) bekezdése (30 ill. 20 nap) általános szabályként előír.
[16] Szintén kedvezményt nevesít a Tv. 37. § (1) bekezdés c) pontja, mely szerint a nemzeti letelepedési engedélyt az idegenrendészeti hatóság visszavonhatja, ha a harmadik országbeli állampolgár Magyarország területét hat hónapnál hosszabb ideig elhagyta. E szabály alól azonban kivételt jelent, ha a harmadik országbeli állampolgár nemzeti letelepedési engedélye a Tv. 35/A. § (1) bekezdése alapján került engedélyezésre.
[17] A kérdés az előzőekben felsorolt kedvezményeket kívánja kiiktatni a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedélyezés szabályai közül.
[18] A népszavazásra javasolt kérdés azért nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének, mert a választópolgár számára abból csak az derül ki, hogy az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeképp, ha az igen válaszok szereznek többséget, megszűnnek a nemzeti letelepedési engedélynek a nemzetgazdasági érdekre tekintettel, a harmadik országbeli állampolgár részére nyújtott kedvezmények. Az azonban a kérdésben rejtve marad, hogy ezeknek a kedvezményeknek a megszüntetéséből okszerűen következik magának a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedélynek a megszüntetése is, melynek oka a [13] bekezdésben írtak. A harmadik országbeli állampolgár ugyanis annak érdekében vásárol 300.000 euró össznévértékben letelepedési magyar államkötvényt, hogy ennek fejében ő, házastársa, eltartott leszármazója vagy eltartott szülője az ilyen feltételt nem teljesítő harmadik országbeli állampolgárhoz képest kedvezőbb feltételek alapján jusson nemzeti letelepedési engedélyhez.
[19] A kedvezmények kivezetésével nyilvánvalóan megszűnik a jogintézmény lényegét adó kölcsönös előnyök nyújtásának koncepciója. Hiszen, ha a harmadik országbeli állampolgár nem a kedvezményes, hanem kizárólag az általános szabályok szerint jutathat nemzeti letelepedési engedélyhez, melynek nem feltétele a Tv. 35/A. § (2) bekezdés a) pontja szerinti értékpapírral való rendelkezés, akkor okafogyottá válik a speciális, a nemzetgazdasági érdekre tekintettel kiadott nemzeti letelepedési engedélyezés szabályozása. Ebből kifolyólag pedig, bár a kérdés látszólag csak a kedvezmények megszüntetését célozza, a kérdés valódi tartalma és következménye a nemzeti letelepedési engedély speciális, nemzetgazdasági érdekből kiadott típusának a megszüntetése.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű, mert annak valódi tartalma rejtve marad a választópolgár előtt. Mivel a kérdésből eredő valamennyi következmény a választópolgár számára nem derül ki egyértelműen, így egy esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége nagy valószínűséggel azt gondolhatja, hogy kizárólag a kedvezmények vonatkozásában nyilvánít véleményt és nem a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély megszüntetésében. Vagyis okkal feltételezhető, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgár szándéka nem arra irányul, amit a sikeres népszavazás eredménye alapján megalkotott jogszabály tartalmazna, mivel a kérdés megtévesztő jellege miatt a népszavazással elérni kívánt eredmény és a jogalkotóra rótt jogalkotási kötelezettség közötti összhang jelen megfogalmazással nem biztosított.
[21] A népszavazási kezdeményezés által megszüntetni kívánt kedvezmények teljesen eltérő jellegűek. Míg a Tv. 35/A. § a három évi jogszerű és megszakítás nélküli Magyarország területén való tartózkodás alól ad mentesítést, a 35/C. § (1)-(2) bekezdésében rögzített kedvezmények adminisztratív jellegűek, azok mindössze az eljárás lefolytatására állapítanak meg rövidebb határidőt az általános szabályokhoz képest, a 37. § (1) bekezdés c) pontja pedig a nemzeti letelepedési engedély visszavonhatóságának egyik szabálya alól mentesíti a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárt.
[22] Mivel ezek a kedvezmények az általános szabályokhoz képest való eltérésük mértékének okán rendkívül különbözőek, emiatt azok nem vehetők azonos megítélés alá, ahogyan teszi ezt a népszavazásra javasolt kérdés. Ezzel ugyanis azt a megtévesztő látszatot kelti a választópolgár számára, mintha egy meglehetősen egyszerű kérdésben kellene véleményt nyilvánítania, miközben a kezdeményezés egy feltételekhez kötött, komplex kedvezményrendszerrel támogatott bonyolult jogviszony tartalmának jelentős módosítását célozza.
[23] A népszavazásra javasolt kérdés által megszüntetni kívánt kedvezmények eltérő természete okán, azok egy kérdésben, összevont módon való szerepeltetésével a választópolgárnak nincs lehetősége azokról külön-külön véleményt nyilvánítani. Életszerű feltételezés, hogy a választópolgár támogathatónak tart egy olyan új rendszert, amiben a pénzügyi feltételek teljesítése csak adminisztratív könnyítéseket eredményezne, de nem vagy csak részlegesen mentesítene az érdemi korlátozásnak minősülő tartózkodási feltételek alól, illetve nem módosítaná érdemben a nemzeti letelepedési engedély visszavonásának feltételrendszerét. Azáltal azonban hogy a kérdés összefoglalóan beszél a kedvezményekről, kizárja annak a lehetőségét, hogy azokról a választópolgár, tekintettel azok eltérő jellegére és súlyára, külön-külön nyilváníthasson véleményt.
[24] A Bizottság megítélése szerint az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a nemzeti letelepedési engedély, ezen belül a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély eljárási szabályai bonyolult és összetett feltételrendszert alkotnak, melynek a választópolgár általi szakszerű és pontos értelmezése meglehetősen kétséges. A kérdés közértehetősége erősen megkérdőjelezhető abból a szempontból is, hogy a kérdés közvetlenül valójában a társadalomnak csak egy egészen szűk rétegét érinti, vagyis a többség számára a kérdésben foglalt fogalmak nem pontosan értelmezhetők. Nem elvárható ugyanis, hogy a választópolgár pontosan tisztában legyen a különböző letelepedési engedélyek (ideiglenes letelepedési engedély, nemzeti letelepedési engedély, EK letelepedési engedély) közötti különbségekkel és az ezekhez kapcsolódó részletszabályokkal.
[25] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A jelen kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben való jártasságot igényelne, amellyel a közvetlen érintettek, vagy csak e jogterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek, éppen ezért nem biztos, hogy ez a fogalomrendszer a kérdésről szavazó valamennyi választópolgár számára világos és érthető. A Kúria Knk.IV.38.010/2015/2. számú határozatában a jelen kérdésben foglalt jogintézményhez hasonlóan összetett szabályozás kapcsán foglalt el a választópolgári egyértelműség tekintetében azonos érvelést.
[26] A leírtakon túl a Bizottság megjegyzi, hogy a Korm. rendelet 182/B. § (1) és (2) bekezdése szerint az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a Tv. 35/A. § (2) bekezdésére figyelemmel a beutazásához és tartózkodásához magyarországi befektetéseire tekintettel nemzetgazdasági érdek fűződik, valamint a 2016. július 1. napja előtt nemzetgazdasági érdekre hivatkozással benyújtott kérelemre kiállított tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár a Tv. 35/A. § (1) bekezdése alapján nemzeti letelepedési engedély iránti kérelmet 2017. március 31-ig terjeszthet elő. A Korm. rendelet (6) bekezdése szerint az államkötvény program lezárását követően a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) területi szerve (a továbbiakban: regionális igazgatóság) és a Hivatal a nemzeti letelepedési engedély iránti kérelemnek helyt adó döntést nem hozhat.
[27] Az Államadósság Kezelő Központ Zrt. honlapján közzétett 2017. január 12-i közleménye szerint befejeződött a letelepedési magyar államkötvények értékesítése. A kötvényeket már csak a 2017. március 31-ig benyújtott kérelmek alapján lehetett vásárolni.
[28] Vagyis a Korm. rendelet szabályozása szerint a kérdés benyújtásának időpontjában már nem volt lehetőség nemzetgazdasági érdekre hivatkozással nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem előterjesztésére, illetve annak a Hivatal vagy a regionális igazgatóság általi engedélyezésére, tekintettel az államkötvény program lezárására.
[29] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Tv. 35. §-án, 35/A. §-35/C. §-ain, a 37. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke