A Nemzeti Választási Bizottság
352/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az időskori megélhetés biztosítása és a társadalmi szolidaritás érvényesülésének elősegítése érdekében „a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról” szóló törvényben felsorolt kedvezményezettek köre egészüljön ki „a rendelkezésre jogosult nyugdíjas szülei” lehetőségével?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. szeptember 30-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. augusztus 14-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 26 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A központi adónemről szóló törvény tartalmába ütközés, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza az úgynevezett tiltott tárgyköröket, azaz hogy mely kérdésekben nem lehet országos népszavazást tartani. Ezen bekezdés b) pontja alapján a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról nem tartható országos népszavazás.
[7] Jelen népszavazási kérdés célja, hogy a személyi jövedelemadóról való rendelkezés során a lehetséges kedvezményezettek körébe kerüljön a rendelkezésre jogosult személy nyugdíjas szülője.
[8] A személyi jövedelemadót (a továbbiakban: szja.) a magánszemélyeknek kell megfizetniük, ha törvény kivételt nem tesz, valamennyi jövedelmük után. Az szja. a közteherviselés része, beszedésének célja az állami feladatok ellátásához szükséges bevételek biztosítása. Mivel az Országgyűlés által törvényben meghatározott adónem, amelynek bevételei – a később ismertetett kivételekkel – a központi költségvetést illetik, központi adónem.
[9] Lényeges szabályait két törvény, a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja tv.), valamint a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Szjare tv.) szabályozza.
[10] Míg az Szja tv. az adótényállás elemeit, az adó tárgyát, alapját, az adóalanyok körét, az adómértékét, a mentességeket és kedvezményeket határozza meg, az Szjare tv. az adó felhasználásáról rendelkezik, pontosabban az szja. azon egy plusz egy százalékról való rendelkezés kereteit rendezi, amelyekről az adóalanyok dönthetnek. Az Szjare tv. szabályozási körébe tartozik a lehetséges kedvezményezettek köre, amelyet a 4.-4/A. §-ok tartalmaznak.
[11] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján egy központi adónem lényeges szabályait (az adó felhasználása) meghatározó törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, a módosítás irányától és terjedelmétől függetlenül, ez pedig a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[12] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[13] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[14] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[15] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a személyi jövedelemadó meghatározott részének a magányszemély adózó szerinti felhasználására vonatkozó szabályozását módosítaná úgy, hogy a törvényben meghatározott kedvezményezettek körét kiegészítené az adózó nyugdíjas szüleivel.
[16] Az Szjare tv. a rendelkezés jogát az alábbiak szerint rögzíti. A Szjare tv. 1. § (4) bekezdése szerint „[a] magánszemély külön-külön nyilatkozatban rendelkezhet befizetett adójának
a) egy százalékáról a 4. §-ban,
b) további egy százalékáról pedig a 4/A. §-ban
meghatározottak közül kiválasztott egy-egy kedvezményezett javára.”
[17] A 4. § szerinti lehetséges kedvezményezettek a
a) a magánszemély rendelkező nyilatkozata évének első napja előtt legalább
- két évvel korábban bíróság által nyilvántartásba vett - az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény szerinti - egyesület (meghatározott kivételekkel),
- két évvel korábban bíróság által nyilvántartásba vett alapítvány, közalapítvány (további törvényi feltételeknek való megfelelés esetén);
b) a Magyar Tudományos Akadémia;
c) a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény 3. számú mellékletében szereplő országos közgyűjtemény és egyéb, a jogszabályhelyben tételesen megjelölt kulturális intézmények;
d) az országos szakmúzeumok;
e) az a könyvtári, levéltári, múzeumi, egyéb kulturális, illetve alkotó- vagy előadó-művészeti tevékenységet folytató szervezet, amely a rendelkező nyilatkozat évének első napja előtti három év valamelyikében a helyi önkormányzattól, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzattól vagy a központi költségvetésből egyedi támogatásban részesült és nem tartozik a fenti kategóriákba;
f) a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 1. mellékletében meghatározott felsőoktatási intézmények;
g) a Nemzeti Együttműködési Alap.
[18] A 4/A. § szerinti kedvezményezettek
a) a vallási egyesület, a nyilvántartásba vett egyház, a bejegyzett egyház, a bevett egyház,
b) a rendelkező nyilatkozat évére vonatkozó központi költségvetésről szóló törvényben - a felhasználásért felelős fejezet megjelölésével, kiemelt előirányzatként - meghatározott cél.
[19] A fentiek alapján a kedvezményezetti rendszer kétirányú és nem átjárható, továbbá nincs olyan kedvezményezett, amely egyszerre lenne jogosult a lehetséges egy-egy százalékra. A népszavazási kezdeményezésben megjelölt „nyugdíjas szülő” helye a kedvezményezetti rendszerben a megfogalmazás alapján nem lenne egyértelmű sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára.
[20] Nem világos, hogy a kezdeményezés egy vagy két százalékot kíván-e a nyugdíjas szülőnek juttatni, illetve hogy azt a két szülő egyetemlegesen, egyenlő arányban, vagy valamilyen rendelkező szerinti felosztásban kapná meg. Utóbbi esetben az Szjare tv. 1. § (5) bekezdése is módosításra szorulna, amely szerint a befizetett adó egy-egy százalékáról csak teljes egészében lehet rendelkezni. Az egyes jogalkotási lehetőségek jelentősen eltérő eredményre vezetnének, így az általánosságban megfogalmazott népszavazási kérdés olyan nem kellően konkrét felhatalmazást adna a jogalkotónak, amelynek következtében az új jogszabály részletes tartalma már semmiképpen nem fedné le a kérdésre igennel válaszolók választói akaratát.
[21] A jogalkotói egyértelműséget sérti a jelenlegi kedvezményezetti rendszerbe magánszemélyek bevonása. Az Szjare tv. 6. alcíme a támogatás felhasználásának részletes szabályait tartalmazza, amelyben beszámolási és visszafizetési kötelezettséget is előír. Nem látható a népszavazási kérdés alapján, hogy ez a magánszemély jogosultakkal szemben hogyan lenne végrehajtható, illetve hogy számukra milyen egyéb kötelezettségek keletkeznének (pl. szja. fizetési kötelezettség terhelné-e a népszavazás eredményeként keletkező jövedelmet). Ezek szintén olyan lényeges kérdések, amelyeknél a tényleges szabályozás ismerete jelentősen befolyásolná a választói akaratot.
[22] További egyértelműségi problémát okoz a „nyugdíjas szülő” általánosító kitétel a köznyelvi és jogszabályi fogalmak eltérő tartalma miatt. A magyar nyugdíjbiztosítás rendszerének első pillérét alkotja a társadalombiztosítási nyugellátás, amelyről az 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) rendelkezik. Ennek keretében kétfajta nyugellátás található: a saját jogú nyugellátás, amelyhez az öregségi nyugdíj tartozik, illetve a hozzátartozói nyugellátás, amely körébe az özvegyi nyugdíj, az árvaellátás, a szülői nyugdíj, a baleseti hozzátartozói nyugellátások, valamint az özvegyi járadék sorolandó.
[23] A fent nevezett nyugellátásoknak is több alfajtáját tartalmazza a Tny., továbbá a jogosultság feltételei is eltérőek valamennyi nyugellátás kapcsán. Így például, a saját jogú nyugellátás lehet öregségi teljes nyugdíj és öregségi résznyugdíj. Előbbire az jogosult, aki a születési évének megfelelő öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte, és legalább 20 év szolgálati idővel rendelkezik, továbbá életkortól függetlenül az a nő is, aki legalább 40 év jogosultsági idővel rendelkezik. Öregségi résznyugdíjra pedig az jogosult, aki az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte, és legalább 15 év szolgálati idővel rendelkezik.
[24] Ezzel szemben a hozzátartozói nyugellátásra való jogosultsághoz alapjaiban eltérő feltételeket támaszt a törvény. Ennek megfelelően, hozzátartozói nyugdíjra az jogosult, akinek házastársa öregségi nyugdíjasként halt meg, vagy pedig, az elhalálozási korának megfelelő, a Tny. 46. § (1) bekezdésében meghatározott szolgálati idővel rendelkezik. Ezen túlmenően, attól függően, hogy mely hozzátartozói nyugellátásban kíván részesülni, a hozzátartozója jogán nyugellátásra jogosult részére is többfajta, egymástól eltérő jogosultsági kritériumot állít a törvény. Mindezek alapján látható, hogy a társadalombiztosítási nyugellátás összetett, számos részletszabályt tartalmazó jogterülete a magyar jogrendszernek.
[25] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvényben felsorolt kedvezményezettek körét bővítené a „rendelkezésre jogosult nyugdíjas szüleivel”. Ezen megfogalmazás azonban nem egyértelműsíti, hogy az adózó szüleinek mely társadalombiztosítási nyugellátásban kell részesülniük ahhoz, hogy a rendelkezésre jogosult a részükre felajánlhassa adója meghatározott részét. Ennek hiányában e kérdés nem felel meg az egyértelműség tesztjének: sem az Országgyűlés számára nem egyértelmű, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, sem a választópolgár számára nem értelmezhető egyféleképpen.
[26] A fentieken túlmenően, az egyértelműség tesztjébe ütközik a szülő fogalmának meghatározása is. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 8:1. § (1) bekezdése meghatározza a közeli hozzátartozó és a hozzátartozó fogalmát, kifejezetten a szülő meghatározását azonban nem tartalmazza. Így a jelen járás tárgyát képező népszavazási kezdeményezésben kedvezményezettként megjelölt szülő fogalma kapcsán kérdéses, hogy a nevelő- és mostohaszülő is értendő-e, vagy pedig kizárólag az adózó biológiai szülei.
[27] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tilalomba ütközik, amely szerint nem tartható országos népszavazás központi adónemről szóló törvény tartalmáról. Ezen felül nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében szereplő feltételnek, amely szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. Mindezért a Bizottság a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, az Szjare tv. 1. §-án, 4-4/A. §-án, 6/C. §-án, 7. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. szeptember 13.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke