A Nemzeti Választási Bizottság
353/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az idős emberek közösségi jogai érvényesülésének támogatása érdekében, „a társasági adóról és osztalékról” szóló törvény „kedvezményezett célnak minősülő” pontja a „nyugdíjasok érdekében tevékenykedő egyesületek működési támogatása” céljával egészüljön ki?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. szeptember 30-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. augusztus 14-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 25 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok döntő része az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A központi adónemről szóló törvény tartalmába ütközés, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[6] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés szövegszerűen is tartalmazza, hogy a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tao. tv.) módosítását célozza, oly módon, hogy a 24/A. §-ban nevesített kedvezményezett célok köre bővüljön ki a „nyugdíjasok érdekében tevékenykedő egyesületek működési támogatása” céllal.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság, figyelemmel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezésre –, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról – először azt vizsgálta, hogy a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség eredményezné-e központi adónemről szóló törvény módosítását.
[8] A vizsgálat lefolytatása során a Bizottság figyelemmel van a Kúria Knk.IV.37.341/2015/3. számú végzésében foglaltakra, amely döntésben hasonlóan a jelen kezdeményezéshez, szintén a Tao. tv. módosítására irányuló kezdeményezés hitelesíthetőségéről döntött a legfőbb bírói fórum. A Bizottság először az adóról való rendelkezés szempontjából kedvezményezett célnak minősülő támogatás Tao. tv.-beli szabályait tekintette át.
[9] A Tao. tv. 24/A. §-a tartalmazza a társasági adóról való rendelkezés szabályait. E szerint az adózó az esedékes adóelőleg-fizetési kötelezettségének teljesítésére nyitva álló határidőt megelőző hónap utolsó napjáig az állami adóhatóság által rendszeresített külön nyomtatványon, elektronikus úton tett rendelkező nyilatkozata útján rendelkezhet az egyes havi, illetve negyedéves társasági adóelőleg-kötelezettsége 50 százalékának kedvezményezett célra történő felajánlásáról. A hatályos szabályozás alapján két cél minősül kedvezményezett célnak: a filmalkotásnak a Tao. tv. 22. § (2) bekezdésében meghatározott támogatása és a látvány-csapatsport 22/C. § (1) bekezdésében meghatározott támogatása. Az adófelajánlásra vonatkozó nyilatkozat az adóévben legfeljebb öt alkalommal módosítható. Az adóhatóság a kedvezményezett célra felajánlott összeget a Tao. tv. 24/A. § (11a)-(13) bekezdéseiben meghatározott feltételek teljesülése esetén utalja tovább a támogatott részére.
[10] Az átutaláshoz szükséges, hogy a támogató adózó a felajánlás fogadására jogosult szervezettel együttes kérelem útján kérelmezze a jóváhagyó szervezettől – a mozgóképszakmai hatóságtól, a látvány-csapatsport országos sportági szakszövetségétől, a Magyar Olimpiai Bizottságtól, a sportpolitikáért felelős minisztertől, a látvány-csapatsport országos sportági szakszövetsége tagjaként működő amatőr sportszervezettől, a látvány-csapatsport országos sportági szakszövetsége tagjaként működő hivatásos sportszervezettől, a látvány-csapatsport fejlesztése érdekében létrejött alapítványtól, vagy a látvány-csapatsport országos sportági szakszövetségétől – az arra vonatkozó igazolás kiállítását, hogy az adózó nyilatkozatában megjelölt összeg a támogatandó szervezet által még befogadható, nem eredményezi a Tao. tv. által meghatározott támogatási intenzitások meghaladását. Ennek megállapítása során a jóváhagyó szervezet a támogatott szervezet részére nyújtott egyéb támogatások összegét is figyelembe veszi.
[11] A népszavazásra javasolt kérdés a Tao. tv. fentiekben hivatkozott, 24/A. § (3) bekezdésének egy új, harmadik ponttal való kiegészítésére irányul oly módon, hogy kedvezményezett célnak minősüljön a nyugdíjasok érdekében tevékenykedő egyesületek működési támogatása.
[12] Ahogyan azt a Kúria hivatkozott határozatában kifejtette, a Tao. tv. központi adónemet, a társasági adó szabályait, a jövedelem- és vagyonszerzésre irányuló vagy azt eredményező gazdasági tevékenység anyagi adókötelezettségeit, azaz a vállalkozásokat terhelő adókötelezettség elemeit határozza meg. Másképpen megfogalmazva: a Tao. tv. a társasági adótényállás elemeit rendezi: meghatározza az adó alanyát, tárgyát, az adó alapját és mértékét, illetve az adókötelezettséget befolyásoló mentességek és kedvezmények körét. A Kúria álláspontja szerint főszabályként minden olyan – jogalkotói – döntés, amely módosítja a társasági adókötelezettséget, szükségképpen érinti az adótényállás Tao. tv.-beli szabályait.
[13] A népszavazási kérdés szerinti egyesületek működési támogatásának kedvezményezett céllá történő minősítése, egyezően a filmalkotás és a látvány-csapatsport Tao. tv. szerinti támogatásával, az állami adóbevétel csökkentését eredményezné. A hitelesíteni kért kérdésből származó jogalkotási kötelezettség, nevezetesen a nyugdíjasok érdekében tevékenykedő egyesületek adókedvezménnyel történő támogatása és az adózó adókötelezettsége között közvetlen kapcsolat áll fenn. Mindezekből következően a kedvezményezett célok körének bővítése olyan jogalkotási feladat elé állítaná az Országgyűlést, amely csak az adótényállást érintő Tao. tv.-beli módosítással lenne megvalósítható.
[14] Figyelemmel arra, hogy a Tao. tv. központi adónemről szóló törvény, ezért annak módosítása kívül esik a választópolgárok által a közvetlen hatalomgyakorlás útján módosítható kérdések körén az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján.
[15] Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazásra javasolt kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába ütközik, ezért az az Nsztv. 11. §-a alapján népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[16] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[17] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[18] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[19] A Tao. tv. a filmalkotás és a látvány-csapatsport esetében részletesen szabályozza, előbbi esetében a 22. § (2) bekezdésében, utóbbi kapcsán a 22/C. § (1) bekezdésében, hogy milyen feltételek mentén megvalósuló támogatás minősül kedvezményezett célnak. A filmalkotás támogatásának adókedvezményével kapcsolatban a Tao. tv. 22. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az adózó az adókedvezményt kizárólag a mozgóképszakmai hatóság által kiállított támogatási igazolás alapján veheti igénybe. Ezen túl a törvény meghatározza a támogatási igazolás összértékét is.
[20] A látvány-csapatsport támogatása kapcsán a jogalkotó a Tao. tv. 22/C. § (1) bekezdésében tételesen felsorolta, hogy az adózó mely jogcímekre nyújthat támogatást. Ezen túl a törvény rendelkezik az adózó által igénybe vehető adókedvezmény szabályairól, illetve arról, hogy a támogató a támogatott szervezettől a támogatás fejében ellenszolgáltatásra nem jogosult.
[21] A fentieken túl a Tao. tv. a 23. § (7) bekezdésében a jelen kérdéssel érintett adófelajánlás kapcsán rögzíti, hogy a költségvetési érdekek védelmében és az átláthatóság javításának céljából ugyanazon adóév tekintetében a Tao. tv. 22. § (1) bekezdésében és a 22/C. § (2) bekezdésében meghatározott adókedvezmény együttesen nem alkalmazható a 24/A. § szerinti felajánlással és a 24/B. § szerinti jóváírással.
[22] A Tao. tv. 24/B. §-a alapján az adózó a 24/A. § alapján felajánlott összegre tekintettel adójóváírásra jogosult. A jóváírás összege a felajánlott összegnek, de legfeljebb a fizetendő adó 80%-ának 7,5%-a, ha az adózó adóelőlegből, 2,5%-a, ha az adózó adóból támogat.
[23] A népszavazásra javasolt kérdés közelebbről sem határozza meg, hogy a nyugdíjasok érdekében tevékenykedő egyesületek működési támogatása, szemben a jelenleg is szabályozott filmalkotással és látvány-csapatsporttal, milyen feltételrendszer alapján történne. Kérdésként merül fel, hogy itt is lennének-e esetleg konkrétan, taxatíve meghatározott jogcímek, amelyekre a támogatás nyújtható; ki lenne az a hatóság, amely a támogatási igazolást kiállítja, ha az egyáltalán szükséges; az adózó jogosult lesz-e ennek kapcsán adókedvezményre, és ha igen, akkor milyen összeg erejéig; jogosult lesz-e a támogatott szervezet részéről bármilyen ellenszolgáltatásra, adójóváírásra, amennyiben igen, milyen összeg erejéig, illetve ezen felajánlás esetében is összeférhetetlen lenne-e az ugyanazon adóévben az adókedvezmény és az adójóváírás igénybevétele.
[24] Az előző bekezdésben felvetettek mindösszesen töredékét képezik a népszavazásra javasolt kezdeményezésből következő jogalkotási kérdéseknek, amelyek azonban alapvetően befolyásolhatják a választópolgárnak a népszavazás alkalmával hozott döntését. A kezdeményezés egy a Tao. tv. által részletesen szabályozott intézményrendszer módosítására irányul, egy további kedvezményezetti cél törvénybe iktatására törekszik anélkül, hogy közelebbről meghatározná az e célból történő felajánlás szabályait.
[25] Az általános megfogalmazásból adódóan a kezdeményezés nem ad pontos eligazítást a szabályozás megalkotása szempontjából sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára. A jogalkotónak emiatt valójában olyan széles döntési szabadsága van a kérdésben szereplő kedvezményezett cél szabályainak meghatározása tekintetében, hogy a népszavazás eredményeképp megvalósuló jogalkotás eredménye merőben eltérhet a szavazás során kifejtett választói akarattól. Mindez pedig azzal a következménnyel járhat, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, ha azt a szavazók többsége támogatná, nem lenne összhang a választópolgári támogatással elérni kívánt cél és a jogalkotó számára a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség tartalma között, amely az egyértelműség sérelmére ható körülmény.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[27] A fentieken túl a Bizottság álláspontja szerint a kérdés valójában egy bonyolult és összetett szakpolitikai kérdésben várja a választópolgárok döntését, amelynek megértéséhez nemcsak szövegértési képességre, de átfogó, a társasági adózás részletszabályait és összefüggéseit alaposan ismerő és értékelő, átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. A Bizottság megítélése szerint a választópolgár a társasági adófelajánlásra, ezzel összefüggésben az adójóváírás és az adókedvezmény igénybevételére, valamint ezek módosításának a társasági adózás rendszerére vonatkozó ismeretek hiányában nem képes felmérni egy újabb kedvezményezetti cél törvénybe iktatásának várható hatásait, és ennélfogva nem tud a népszavazási kezdeményezésben megalapozott döntést hozni.
[28] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt követelménynek, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a Tao. tv. 22. §-án, 22/C. §-án, a 23. § (7) bekezdésén, a 24/A. §-án, a 24/B. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. szeptember 13.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke