A Nemzeti Választási Bizottság
36/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy nemzeti letelepedési engedély kiadására irányuló eljárásban a nemzetgazdasági érdek fennállásának vizsgálata során külföldön bejegyzett jogi személy által kibocsátott értékpapírral való rendelkezést ne lehessen figyelembe venni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. április 6-án 10 óra 19 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 29 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-116372/2017. számú, 2017. március 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség).
[10] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés arra irányul, hogy a nemzeti letelepedési engedély kiadása során, amennyiben a kiadásra nemzetgazdasági érdekre tekintettel kerülne sor, külföldön bejegyzett jogi személy által kibocsátott értékpapírral való rendelkezést ne lehessen figyelembe venni, mint nemzetgazdasági érdeket megalapozó körülményt.
[11] A nemzeti letelepedési engedélyt a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.) és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) szabályozza.
[12] A nemzeti letelepedési engedélyezés, ezek közül is az engedély kiadására vonatkozó előírásokat a Tv. 33. § (1) bekezdése, valamint a 35. § tartalmazza. Ezek a rendelkezések határozzák meg, hogy a lakhatás, megélhetés, egészségügyi ellátás terén milyen feltételek fennállását kell igazolni, hány évig kell Magyarországon tartózkodni a kérelem benyújtását megelőzően, illetve, hogy a menekültként elismert személyekre milyen speciális rendelkezés vonatkozik. A Tv. 35. § (6)-(7) bekezdései rögzítik a nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem elbírálási határidejét első és másodfokon, valamint abban a szakkérdésben való állásfoglalás kibocsátásának határidejét, hogy a harmadik országbeli állampolgár letelepedése veszélyezteti-e Magyarország nemzetbiztonságát vagy közbiztonságát.
[13] A hivatkozott rendelkezések a nemzeti letelepedés engedélyezésének általános szabályai. Ezekhez képest tartalmaz az általánostól eltérő szabályozást a Tv. 35/A. – 35/C. §-ai, amelyek a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély kiadásának az általánostól kedvezőbb feltételeit tartalmazzák.
[14] A Tv. 35/A. § (2) bekezdés a) pontja alapján nemzetgazdasági érdeknek kell tekinteni, ha „a harmadik országbeli állampolgár kérelmező igazolja, hogy ő, vagy a többségi tulajdonában álló gazdasági társaság legalább 300 000 euró össznévértékben rendelkezik olyan vállalkozás által kibocsátott, legalább ötéves futamidejű értékpapírral, amely vállalkozás megfelel” a jogszabályhely aa)-ad) pontjaiban meghatározott további feltételek mindegyikének.
[15] A Tv.-ben meghatározott kötelező feltételek az alábbiak. A vállalkozásnak rendelkeznie kell valamennyi szükséges engedéllyel értékpapír kibocsátására az adott ország joga szerint, és ezen tevékenység során kizárólag névre szóló értékpapírt bocsát ki. További feltétel, hogy a tevékenység végzése során a vállalkozásnak az Államadósság Kezelő Központ Zrt.-vel szerződéses jogviszonyban kell állnia, és ennek keretében „(…) az államháztartásért felelős miniszter által rendeletben meghatározott feltételekkel 50 000 euró névértékű, erre a célra kibocsátott, legalább ötéves futamidejű, kamatszelvény nélküli olyan magyar államkötvénybe fektet be legalább 300 000 euró össznévértékben, amely államkötvény vonatkozásában a kibocsátó azt vállalja, hogy a futamidő végén a névértéket fizeti vissza, és a kötvény kamattal csökkentett, diszkont árfolyamon kerül kibocsátásra (…)”.
[16] Szintén nemzeti érdeknek minősül a Tv. 35/A. § (2) bekezdés b) pontja szerint, ha az a) pontban megjelölt vállalkozás végleges és visszavonhatatlan nyilatkozatot tesz arról, hogy a kérelmező külföldi állampolgár letelepedési engedélyének kiadásától számított negyvenöt napon belül a kérelmező befizetéséből lejegyzi a fent említett össznévértékű államkötvényt.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség feltételének, mert az idézett jogszabályban megjelölt „vállalkozás” kitétellel szemben a „külföldön bejegyzett jogi személy” meghatározást használja. A magyar választópolgároktól csak a hatályos magyar jogszabályok ismerete várható el, az nem, hogy valamennyi külföldi állam jogát illetően tisztában legyenek azzal, hogy mely vállalkozási formák rendelkeznek jogi személyiséggel is, és melyek azok, amelyek ennek hiányában is végezhetnek a nemzeti letelepedési engedély során figyelembe vehető nemzeti érdek megállapítására alkalmas értékpapír jegyzési tevékenységet.
[18] A vállalkozás fogalmát a Tv. külön nem határozza meg, így értelmezésekor a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 8:1. § 4. pontjában rögzített definíció vehető figyelembe, amely szerint vállalkozás „a szakmája, önálló foglalkozása vagy üzleti tevékenysége körében eljáró személy”. Ez a meghatározás tartalmilag a hazai jog szerint sem egyezik meg a „bejegyzett jogi személy” fogalom alatt meghatározható szervezeti körrel. A népszavazási kérdés, a módosítani kívánt Tv., illetve az egyéb hazai jogszabályok nem adnak elegendő támpontot a „külföldön bejegyzett jogi személy” fogalommal leírt szervezeti kör meghatározására, ehhez a harmadik államok jogszabályainak ismerete is szükséges lenne. A választópolgár ugyanakkor csak az alanyi kör pontos ismeretében tudna érdemben véleményt nyilvánítani a kérdésben.
[19] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő „külföldön bejegyzett jogi személy” fogalommal meghatározható szervezeti kör bizonytalansága sérti a jogalkotói egyértelműség követelményét is. A gazdasági vállalkozások jogi személyiségének meghatározására ugyanis mind a „székhely elv”, mind a „bejegyzési elv” alkalmas lehet. Előbbi alapján a jogi személy jogalanyiságát annak az államnak a joga határozza meg, amelynek területén a székhelye van, míg utóbbi szerint a bejegyzés helye szerinti állam joga a meghatározó. Ezt a tényt figyelembe veszi a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. törvényerejű rendelet is, amely csak prioritásként, de nem kizárólagosan határozza meg a bejegyzés szerinti ország jogának alkalmazását a jogképesség megállapítása szempontjából. Ezen túl azonban kisegítő jelleggel nemcsak a „székhely elv”, de a vállalkozás központi ügyintézésének helye is figyelembe vehető meghatározott feltételek esetén.
[21] Mindezért a relatíve egyszerűnek tűnő megfogalmazás ellenére a kérdésből eredő jogalkotási kötelezettség parttalanná nőne, hiszen a jogbiztonság követelményének megfelelően a jogalkotónak szabályoznia kellene az eltérő jogrendszerekből fakadó, államközi egyezmények hiányában nem áthidalható értelmezési problémákat azzal kapcsolatban, hogy mely vállalkozás tekinthető a Tv.-ben meghatározott tevékenység gyakorlása során jogi személynek.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jogalkotói egyértelműség sérelmére vezet továbbá, hogy a kérdésben tartott eredményes népszavazást követően a Tv. 35/A. § (2) bekezdés módosítással nem érintett tartalmú részeinek hatályban maradása miatt több, egyenértékűnek tekinthető jogalkotási kötelezettség állna fenn.
[23] A Szervező által benyújtott kérdés ugyanis nem ab ovo a „külföldön bejegyzett jogi személyek” eljárásból való kizárására irányul, hanem az általuk kibocsátott értékpapírok figyelembe vételét zárja ki. A Tv. 35/A. § (2) bekezdés a) pontja jelenleg a tevékenységet végző vállalkozás által kibocsátott saját értékpapírral való rendelkezést követeli meg. Mivel azonban magyar értékpapírt csak a Magyarországon bejegyzett, a hazai hatóságok által erre feljogosított szervezetek bocsáthatnak ki, a szabályozás népszavazással nem érintett részében meglévő feltételek a „külföldön bejegyzett jogi személyek” teljes kizárását eredményeznék az eljárásból.
[24] Ennek megfelelően a jogalkotó egy csak vélelmezett mögöttes célnak megfelelően módosíthatja úgy az eljárást, hogy csak a hazai vállalkozások által kibocsátott értékpapír vehető figyelembe, de dönthet úgy is, hogy a népszavazási kérdés célját teljesíti ugyan, kizárva a külföldön kibocsátott értékpapírt, azonban egyidejűleg lehetőséget teremt a szabályozás módosításával arra, hogy a „külföldön bejegyzett jogi személy” részéről elfogadható a nem általa kibocsátott értékpapír felhasználása is az eljárás során. Az eredményes népszavazás nem adna útmutatást a jogalkotónak a kifejtett alternatívák közötti választásra, miközben azok jelentősen eltérő eredményre vezetnének.
[25] A Bizottság megítélése szerint az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a nemzeti letelepedési engedély, ezen belül a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély eljárási szabályai bonyolult és összetett feltételrendszert alkotnak, melynek a választópolgár általi szakszerű és pontos értelmezése meglehetősen kétséges. A kérdés közértehetősége erősen megkérdőjelezhető abból a szempontból is, hogy a kérdés közvetlenül valójában a társadalomnak csak egy egészen szűk rétegét érinti, vagyis a többség számára a kérdésben foglalt fogalmak nem pontosan értelmezhetők. Nem elvárható ugyanis, hogy a választópolgár pontosan tisztában legyen a különböző letelepedési engedélyek (ideiglenes letelepedési engedély, nemzeti letelepedési engedély, EK letelepedési engedély) közötti különbségekkel és az ezekhez kapcsolódó részletszabályokkal.
[26] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A jelen kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésekben való jártasságot igényelne, amellyel a közvetlen érintettek, vagy csak e jogterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek, éppen ezért nem biztos, hogy ez a fogalomrendszer a kérdésről szavazó valamennyi választópolgár számára világos és érthető. A Kúria Knk.IV.38.010/2015/2. számú határozatában a jelen kérdésben foglalt jogintézményhez hasonlóan összetett szabályozás kapcsán foglalt el a választópolgári egyértelműség tekintetében azonos érvelést.
[27] A Bizottság a fentieken túl a választópolgári egyértelműség sérelmére okot adó körülményként értékeli azt, hogy a Korm. rendelet 182/B. § (1) és (2) bekezdése szerint az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a Tv. 35/A. § (2) bekezdésére figyelemmel a beutazásához és tartózkodásához magyarországi befektetéseire tekintettel nemzetgazdasági érdek fűződik, valamint a 2016. július 1. napja előtt nemzetgazdasági érdekre hivatkozással benyújtott kérelemre kiállított tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár a Tv. 35/A. § (1) bekezdése alapján nemzeti letelepedési engedély iránti kérelmet 2017. március 31-ig terjeszthet elő. A Korm. rendelet (6) bekezdése szerint az államkötvény program lezárását követően a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) területi szerve (a továbbiakban: regionális igazgatóság) és a Hivatal a nemzeti letelepedési engedély iránti kérelemnek helyt adó döntést nem hozhat.
[28] Az Államadósság Kezelő Központ Zrt. honlapján közzétett 2017. január 12-i közleménye szerint befejeződött a letelepedési magyar államkötvények értékesítése. A kötvényeket már csak a 2017. március 31-ig benyújtott kérelmek alapján lehetett vásárolni.
[29] Vagyis a Korm. rendelet szabályozása szerint a kérdés benyújtásának időpontjában már nem volt lehetőség nemzetgazdasági érdekre hivatkozással nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem előterjesztésére, illetve annak a Hivatal vagy a regionális igazgatóság általi engedélyezésére, tekintettel az államkötvény program lezárására.
[30] Mivel a népszavazási kezdeményezés vizsgálata során a jogintézmény egészére vonatkozó szabályozás áttekintése indokolt, így a kérdés hitelesítéséről való döntés meghozatalakor a Korm. rendelet 182/B. § fentiekben idézett rendelkezéseinek tartalma sem hagyható figyelmen kívül. A Bizottság megítélése szerint annak ténye, hogy a Korm. rendelet alapján már a kezdeményezés benyújtásának időpontjában sem volt lehetőség nemzetgazdasági érdekre hivatkozással benyújtott nemzeti letelepedési engedély kérelmezésére, okafogyottá teszi a kérdésben való népszavazás tartását, és egyben az eljárás végrehajthatóságára vonatkozó jogi helyzet tekintetében megtévesztővé teszi a kérdést, mely szintén a választópolgári egyértelműség hiányának megállapítására okot adó körülmény.
[31] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Tv. 35/A. §-án, a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. törvényerejű rendelet 18. §-án, a Ptk. 8:1. § 4. pontján, a Korm. rendelet 182/B. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke