A Nemzeti Választási Bizottság
39/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Dr. Tóth Bertalan elnök; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra a 2020. augusztus 01. napján fennálló állapothoz képest építési és változtatási tilalmat rendeljen el?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező törvényes képviselője útján 2020. július 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazási kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza Magyarországon a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandok területére vonatkozó, a 2020. augusztus 1-jén fennálló állapotokhoz igazodó építési és változtatási tilalmak elrendelését.
[7] A Bizottság a kérdés alapján mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az abban tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[8] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja, illetve a 32. cikk (2) bekezdése deklarálja az önkormányzatok rendeletalkotási jogosultságát, amikor kimondja, hogy „A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot.”, valamint „Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.”
[9] A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 1. pontja értelmében „helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés;”. Az ehhez kapcsolódó feladatok pedig az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme célját szolgálják.
[10] Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) tartalmazza a településrendezési feladatok megvalósulását biztosító sajátos jogintézményeket, amelyek közé tartoznak a kezdeményezésesében megjelölt „tilalmak” is, amelyeket a törvény 20. § (1) bekezdése az alábbiak szerint tételesen is nevesít: változtatási tilalom, telekalakítási tilalom, illetve építési tilalom.
[11] A változtatási tilalmat az Étv. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján a helyi építési szabályzat készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig a települési önkormányzat rendelettel írhatja elő az érintett területre. A jogszabályi rendelkezés értelmében a változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik.
[12] Az Étv. 22. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján a változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad. Ez alól a szigorú, mindennemű építési tevékenységgel összefüggő változtatást tiltó rendelkezés alól a 20. § (7) bekezdése állapít meg kivételeket.
[13] A változtatási tilalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság 58/2009. (V. 22.) AB határozatában kifejtette, hogy a változtatási tilalom célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan, értéknövelő beavatkozások történjenek. Az Alkotmánybíróság korábban kifejtette, hogy a változtatási tilalom elrendelése a tulajdon feletti rendelkezési jogot mint a tulajdonhoz tartozó részjogosítványt meghatározott időtartamra korlátozhatja. A tulajdonkorlátozás alapjául szolgáló közérdek az épített környezet védelme, illetve a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv elkészítésének időszakára a tervezés, illetőleg a terveknek - elfogadásuk utáni - megvalósíthatósága ellehetetlenülésének megakadályozása [58/2009. (V. 22.), 152/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1591, 1595.].
[14] Az építési tilalom fogalmát az Étv. 20. § (1) bekezdés b) pontja határozza meg. Ez a tilalom az érintett területre a településrendezési feladatok megvalósítása, végrehajtása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése, valamint a természet-, illetve a környezet védelméről szóló törvényekben foglaltak érvényre juttatása érdekében rendelhető el. Az építési tilalom, a változtatási tilalomhoz hasonlóan csak a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra korlátozva rendelhető el, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. Az Étv. 22. § (2) bekezdése külön nevesíti azokat a tevékenységeket, amelyek az építési tilalom alá eső területen nem végezhetőek.
[15] A jogalkotó az Étv. 62. § (1) bekezdés 34. pontjában arra hatalmazta fel a Kormányt, hogy az építési tilalom elrendelését, továbbá a telekalakítás és cseretelek-adás részletes szabályait rendeletben szabályozza. E törvényi felhatalmazás alapján került megalkotásra – a 2009. október 1-jén hatályba lépett és jelenleg is hatályos – a telekalakítási és építési tilalom elrendeléséről szóló 24/2009. (IX. 30.) NFGM rendelet (a továbbiakban: NFGM rendelet). Az NFGM rendelet 1. § (1) és (2) bekezdése szerint az Étv. 20. § (1) bekezdésének b) pontjában meghatározott célból telekalakítási és építési tilalom rendelhető el. A tilalom elrendelése kétféle módon történhet: a települési önkormányzat rendeletében, vagy a külön jogszabály alapján arra jogosult hatóság határozatában.
[16] A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó lényegében két származékos jogalkotási hatáskört vonna el, a változtatási tilalom esetében a helyi önkormányzat jogát, építési tilalom esetében a Kormány és a helyi önkormányzat jogát. A Kormány jogát az építési tilalom elrendelése feltételeinek meghatározása, a helyi önkormányzat jogát pedig a változtatási, illetve az építési tilalom konkrét elrendelése tárgyában.
[17] Tekintettel arra, hogy az építési tilalom elrendelésének szabályait tartalmazó NFGM rendeletet a Kormány tagja származékos jogalkotási hatáskörben eljárva alkotta meg, ezért a népszavazás tárgya az építési tilalom elrendelése vonatkozásában a Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata alapján nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe. Nem tartozik azonban a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe a változtatási tilalom tekintetében sem, mivel az Étv. 21. § (1) bekezdése alapján itt is törvényi felhatalmazáson alapuló származékos jogalkotásról van szó.
[18] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[19] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[20] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazta, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatában kifejezetten a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[21] Ezen túlmenően nyomatékosította azt is, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhető. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság az Országgyűlés és a Kormány származékos jogalkotási hatáskörének az országos népszavazás szempontjából való vizsgálata kapcsán kidolgozott elvi megállapítását alkalmazandónak tartja abban az esetben is, amikor az Országgyűlés a jogalkotási hatáskörrel nem a Kormányt, hanem a helyi közhatalom gyakorlásának letéteményesét, a helyi önkormányzatot jogosítja fel, hogy a törvény keretei között, a helyi életviszonyokhoz leginkább igazodó tartalmú jogszabályt alkosson meg.
[23] Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. Az önkormányzat közigazgatási területén fekvő ingatlan tekintetében a változtatási tilalom elrendeléséről való döntés, ahogyan azt az Étv. is rögzíti, a törvény keretei között a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozik, ahogyan az NFGM rendelet alapján az építési tilalom elrendelése is.
[24] Bár a benyújtott népszavazási kérdés általános jelleggel írná elő a változtatási és építési tilalom elrendelését valamennyi természetes tó melletti köztulajdonban álló strandon, ez a szervezői szándék nem írja felül a Kormánynak és a helyi önkormányzatoknak a kérdésben fennálló származékos jogalkotási hatáskörét, amely kizárja a kérdésben az országos szintű közvetlen hatalomgyakorlást.
[25] Mindezek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt az Országgyűlés törvényben a Kormányra és a települési önkormányzatokra delegálta. Mivel az NFGM rendelet és a változtatási tilalom elrendeléséről szóló települési önkormányzati rendelet megalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került, illetve kerülhet sor, e jellegüknél fogva az abban foglaltak megváltoztatása, illetve megalkotása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[26] Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a tulajdonhoz és a tulajdon egyben társadalmi felelősséggel is jár. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog alkotmányos biztosítására vonatkozik. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor kezdetektől fogva különbséget tett a tulajdonjog és annak részjogosítványai alkotmányjogi megítélése között. A tulajdon feletti rendelkezési jog a tulajdonhoz való joghoz tartozó részjogosítvány, amely a tulajdon feletti döntés szabadságát foglalja magában, ebből következően ennek a rendelkezési jognak a korlátozása is eredményezhet alkotmánysértést. A tulajdonjog valamely elemének korlátozása azonban csak akkor jár magának a tulajdonjognak mint alaptörvényi jognak a korlátozásával és ezáltal csak akkor alaptörvény-ellenes, ha az nem elkerülhetetlen, kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan {3150/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [16]}.
[27] A helyi önkormányzatok tulajdonával kapcsolatos szabályokat az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésén túl a 32. cikk (1) bekezdés e) pontja tartalmaz. Ez utóbbi szerint a helyi önkormányzat gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja, a 38. cikk (1) bekezdése értelmében pedig az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon, amely kezelésének és védelmének célja (egyebek között) a közérdek szolgálata. Mindez, ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 3311/2019. (XI. 21.) AB határozatában is kifejti, azt is jelenti, hogy amíg az önkormányzatok tulajdonának védelmére harmadik felekkel szemben a tulajdonhoz való jog Alaptörvényből következő általános szabályainak megfelelően, kizárólag a XIII. cikk rendelkezései alapján kerülhet sor, addig az állam és az önkormányzat viszonyában az önkormányzat vagyona (és általában a nemzeti vagyon) vonatkozásában a feladathoz kötöttség is érvényesül, ami a XIII. cikk (1) bekezdése szerinti általános tulajdonhoz való jog közérdekű korlátja. Ez a megközelítés összhangban áll a XIII. cikk (1) bekezdésének második mondatával is, miszerint a tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
[28] Figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzatokat is megilleti a tulajdonhoz való jog, és a kérdésben nevesített tilalmak elrendelése a köztulajdonban, tehát döntően az önkormányzatok tulajdonában álló strandokra vonatkozik, a népszavazási kérdésben foglalt alapjogkorlátozás megengedhetőségét esetükben kell vizsgálni.
[29] A Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint abban az esetben, ha a népszavazási kérdéssel kapcsolatban alapjog korlátozása merül fel, a hitelesítési eljárás során eljáró szerveknek vizsgálniuk kell, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történt-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az által kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]
[30] A tulajdonhoz való jog annyiban speciális a többi alapjoghoz képest, hogy ennek tekintetében a korlátozás alkotmányos mércéje – a jogkorlátozás alapját vizsgálva – enyhébb követelményt támaszt az alapjogok Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt szükségességi mércéjénél, mivel ez esetben elegendő a közérdek meglétét igazolni {34/2015. (XII. 9.) AB határozat, Indokolás [46], 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [47]}.
[31] A helyi önkormányzatok vagyonát a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 5. §-a törzsvagyonra és üzleti vagyonra osztja. A törzsvagyon közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A strandolásra alkalmas területek kialakítása, fenntartása nem kötelező feladata az önkormányzatoknak, ezért az erre szolgáló ingatlanok eredendően nem az önkormányzati törzsvagyon, hanem az üzleti vagyon részei, amellyel a települési önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés g) pontja értelmében – kötelezően ellátandó feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül – szabadon gazdálkodhat, vállalkozást folytathat.
[32] Függetlenül attól, hogy az adott vagyon a törzsvagyon vagy az üzleti vagyon körébe tartozik, a helyi önkormányzatnak az azzal való gazdálkodás terén meg kell tartania az Nvtv. 7. §-ában rögzített vagyongazdálkodási alapelveket, amely szerint a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása, ideértve a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását és e feladatok ellátásához szükséges infrastruktúra biztosítását. A nemzeti vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése rögzíti, hogy „[a] nemzeti vagyongazdálkodás feladata a nemzeti vagyon megőrzése, értékének és állagának védelme, rendeltetésének megfelelő, az állam, az önkormányzat mindenkori teherbíró képességéhez igazodó, elsődlegesen a közfeladatok ellátásához és a mindenkori társadalmi szükségletek kielégítéséhez szükséges, egységes elveken alapuló, átlátható, hatékony és költségtakarékos működtetése, értéknövelő használata, hasznosítása, gyarapítása, továbbá az állam vagy a helyi önkormányzat feladatának ellátása szempontjából feleslegessé váló vagyontárgyak elidegenítése, azzal, hogy a nemzeti vagyon megőrzése érdekében végzett bontás vagy átalakítás nem minősül az állag védelmi kötelezettség megszegésének. (..)”.
[33] A helyi önkormányzatoknak a tulajdonukkal, ahogyan az a fentiekben felhívott Nvtv. rendelkezésében is rögzítésre került, a társadalmi szükségleteknek és igényeknek megfelelően, azaz a közérdeket figyelembe véve kell gazdálkodniuk, a használat és hasznosítás, illetve gyarapítás csak ezek szem előtt tartásával történhet.
[34] A változtatási és építési tilalom egyértelműen beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, éppen ezért annak mindig kell, hogy legyen igazolt, kényszerítő oka. Az építési tilalom elrendelésének alapjául szolgálhat a településrendezési feladatok megvalósítása, végrehajtása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése, valamint a természet-, illetve a környezet védelméről szóló törvényekben foglaltak érvényre juttatása.
[35] A változtatási tilalom esetében a korlátozás akkor rendelhető el, ha az építési szabályzat megalkotása miatt szükséges, az folyamatban van, annak érdekében, hogy a szabályzatban rögzített átalakítások előtt a kijelölt területet megóvják attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek.
[36] Mindkét tilalom esetében tehát a jogszabályban nevesített közérdek az épített környezet védelme és a településrendezési feladatok megvalósítása, hogy az azokra vonatkozó tervek és szabályozók elfogadása után ne váljon lehetetlenné megvalósításuk. Az építési és változtatási tilalom elrendelése mindig konkrétan megjelölt ok alapján történhet, a védelem és a településrendezés tekintetében is egyedileg, az elrendelő által meghatározott célokat szolgál.
[37] Ahhoz, hogy a tilalmak elrendelése kapcsán beálló önkormányzati tulajdonkorlátozás alkotmányossága vizsgálható legyen, az építési és változtatási tilalom jogszabályi fogalma alapján szükséges lenne annak a településrendezési feladatnak a meghatározása, amelynek megvalósítása érdekében történik az elrendelés. Csak ennek ismeretében jelenthető ki, hogy a népszavazás eredményképp megalkotott korlátozó – építési, illetve változtatási tilalmat kimondó – normában megjelölt, a szükségességet alátámasztó közérdek elfogadható az alkotmányos tulajdonkorlátozáshoz.
[38] Jelen esetben azonban a népszavazási kérdés adós marad annak a kényszerítő oknak, azaz konkrét településrendezési feladatnak a nevesítésével, amelynek a megvalósítására az Étv. 17. §-a alapján a tilalmak szolgálnak.
[39] Elkerülhetetlen, kényszerítő ok hiányában azonban a megalkotott törvény, még abban az esetben is, ha arra az Országgyűlés országos népszavazás végrehajtása okán lenne köteles, a helyi önkormányzatok tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogának aránytalan korlátozását valósítaná meg. Ennél fogva a kérdésből eredő alapjogi kollízió csak az Alaptörvény módosításával lenne feloldható, vagyis a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely a 8. cikk (3) bekezdése alapján a hitelesíthetőség akadályát képezi.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[40] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[41] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[42] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[43] A hitelesítésre benyújtott kérdés tekintetében az egyértelműség sérelmére ható körülmény mindenekelőtt az, hogy a népszavazási kérdés az Étv. rendelkezésétől eltérő tartalmat tulajdonít az építési és a változtatási tilalomnak a meghatározott ingatlanok tekintetében.
[44] A kérdésben nevesített tilalmak a helyi önkormányzatoknak az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésében nevesített és az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontjában kibontott helyi közügyek körbe tartozó településfejlesztési és településrendezési feladatához kapcsolódó eszközök. A helyi önkormányzatok a településfejlesztési, településrendezési tevékenységük során az Alaptörvény általános felhatalmazása alapján, törvényben konkretizált feladatkörben járnak el. Alkotmányos érdek fűződik ahhoz, hogy ezt a feladatkört az önkormányzatok az alkotmányosság keretei között széles mérlegelési szabadság mellett gyakorolhassák {3125/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [36], 3232/2016. (XI. 18.) AB határozat Indokolás [11]}.
[45] A településfejlesztési, településrendezési feladatok az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme célját szolgálják, ezen belül a változtatási tilalom a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, vagyis legfeljebb három évre rendelhető el. A változtatási tilalom elrendelése komoly beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek.
[46] A változtatási tilalomnak az Étv. 21. §-ában rögzített fogalmából következik, és a 3232/2016. (XI. 18.) AB határozatban, illetve az 58/2009. (V. 22.) AB határozatokban vizsgált önkormányzati rendeletekből is látszik, a változtatási tilalom alanya, mivel annak elrendelésére a helyi önkormányzat jogosult, nem maga az önkormányzat, hanem a településen ingatlannal rendelkező természetes és jogi személyek, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek. A változtatási tilalmat elrendelő önkormányzati rendelet értelemszerűen az ő tulajdonhoz való jogukat korlátozza, ahogyan az NFGM rendelet alapján szintén önkormányzati rendeletben elrendelhető építési tilalom is, annak érdekében, hogy a megalkotandó helyi építési szabályzatban rögzített településrendezési feladatok és tervek megvalósíthatóak legyenek.
[47] A jelen népszavazási kérdés azonban a változtatási és építési tilalom jogszabályban rögzített definíciójától eltérően, a korlátozás alanyaként – a hatályos szabályozás alapján az annak elrendelésére jogosult – helyi önkormányzatokat jelöli meg. Másrészt az építési és a változtatási tilalom elrendelése, ahogyan az már az előző pontban kifejtésre került, az alapjogi érintettség miatt nem történhet megfelelő, kényszerítő ok nélkül. Harmadrészt az Étv. 20. § (2) bekezdése azt is előírja, hogy a tilalmakat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azokat haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalmak felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat felülvizsgálatával együtt el kell végezni.
[48] A népszavazási kérdés alapján megalkotott jogszabály az Nsztv. 31. § (2) bekezdése alapján három évig köti az Országgyűlést, az abban foglalt kötelezettség felülvizsgálatára és a három év letelte előtti megszüntetésére nincs lehetőség. Az pedig végképp kivitelezhetetlen megoldás, hogy valamennyi érintett település helyi építési szabályzata alapján történjen meg a felülvizsgálat és egyes települések esetében az Országgyűlés a 3 év letelte előtt a tilalom megszüntetéséről, mások esetében azok fenntartásáról döntsön.
[49] A népszavazási kérdés tehát nem pusztán az építési és változtatási tilalom elrendelését célozza a köztulajdonban álló strandok tekintetében, hanem alapvetően ezen ingatlanok tekintetében magának a fogalomnak a megváltoztatását is.
[50] Azáltal, hogy Szervező ugyan az Étv.-ben nevesített jogi fogalmakat használja, azonban azoknak a népszavazási kérdésében a törvényben rögzítettel nem megfeleltethető jelentéstartalmat tulajdonít, a választópolgár számára jelentősen megnehezíti a kérdés értelmezhetőségét. Azáltal ugyanis, hogy a népszavazási kérdés az építési és változtatási tilalom elrendelését egyrészt a helyi önkormányzatok helyett az Országgyűlés hatáskörébe utalja, másrészt úgy korlátozza az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát, hogy az alapjául szolgáló indokot nem határozza meg, azaz nem nevesíti azt a településrendezési feladatot, aminek a megvalósítását a tilalmak szolgálják, harmadrészt nem ad lehetőséget annak felülvizsgálatára és a 3 év előtti megszüntetésére. Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotandó törvénnyel az Országgyűlés valójában nem az Étv. szerinti tilalmakat rendelné el, amelynél fogva azoknak a népszavazási kérdésben való nevesítése megtévesztő a választópolgárok számára.
[51] Tekintettel arra, hogy jelen népszavazási kezdeményezés a „természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra a 2020. augusztus 01. napján fennálló állapothoz képest” kívánja az építési és változtatási tilalom elrendelését, ezért a Bizottság indokoltnak tartotta a Szervező által megjelölt időbeli megkötésnek a vizsgálatát is.
[52] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) és (2) bekezdése alapján a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
[53] Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, és a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy „[a]z ad malam partem visszaható hatály tilalma elsősorban a normaalkotással szemben megfogalmazott elvárás, hiszen a »jogbiztonság elvéből vezethető le a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is, amelynek magját a jogalkotási törvényben is megfogalmazott tilalom adja, miszerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé” {3164/2019. (VII. 10.) AB határozat, Indokolás [54], 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]}.”
[54] A Bizottság hangsúlyozta, hogy Szervező által 2020. július 28-án benyújtott népszavazási kezdeményezés elbírálására a kérdésben rögzített 2020. augusztus 1-jei határnapot követően kerül sor.
[55] Ezt követően a Bizottság – utalva a legutóbb 1003/2018., korábban az 128/2015. és 25/2017. NVB határozatban is elfoglalt álláspontra – megállapította, hogy az országos népszavazási eljárással összefüggésben az Nsztv., illetve az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazni rendelt, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 6. § (1) bekezdése számos határidőt állapít meg. Egyes eljárási cselekményekre – mint pl. a népszavazási kérdés hitelesítéséről hozott határozattal szembeni felülvizsgálati kérelem elbírálása [Nsztv. 30. § (1) bekezdés], az aláírásgyűjtésre rendelkezésre álló idő [Nsztv. 19. § (1) bekezdés], az országos népszavazás kitűzésének határidői [Nsztv. 67. § (1) bekezdés, Ve. 6. § (1) bekezdés], az Országgyűlés törvényalkotási kötelezettségének teljesítésére vonatkozó határidő [Nsztv. 31. § (1) bekezdés] – a jogszabályok hosszabb, hónapokat is felölelő határidőket állapítanak meg.
[56] A Nemzeti Választási Bizottságnak jelen népszavazási kérdés vizsgálatakor a népszavazás következtében megalkotandó új szabályozás hatályba lépésére vonatkozó időpont teljesíthetőségével kapcsolatban a releváns eljárási határidők maximumát kellett figyelembe vennie, vagyis azt, hogy a kezdeményezésben foglalt új szabályozás hatályba lépésének időpontja szempontjából ezek a határidők több mint 500 napot ölelnek át. Mindez azt jelenti, hogy előfordulhat, hogy a kérdés hitelesítése esetén a népszavazás eredményeképp megalkotandó jogszabály 2021 decemberében lép hatályba.
[57] Fentiek okán a Bizottság álláspontja szerint különösen a jogalkotói egyértelműség oldalán felmerülő kérdés, hogy az Országgyűlés hogyan tudna eleget tenni úgy jogalkotási kötelezettségének, hogy a megalkotandó törvény ne ütközzön a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába, mivel a népszavazási kérdés kategorikus rendelkezést tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a 2020. augusztus 1-jén fennálló állapotot kell rögzítenie az építési és változtatási tilalomnak.
[58] Önmagában azonban a népszavazási kérdés alapján folytatott eljárás, így a hitelesítés, illetve az aláírások gyűjtése, de még az elrendelés sem teremthet kötelezettséget az érintett helyi önkormányzatok számára arra vonatkozóan, hogy tulajdonukon semmiféle változtatást ne eszközöljenek. Ebben az esetben viszont nem világos, hogy a megalkotandó jogszabály egyrészt mi alapján fogja meghatározni az érintett területek 2020. augusztus 1-jei állapotát, másrészt milyen, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének megfelelő megoldást választ a jogalkotó az időközben elvégzett vagy megkezdett változtatásokkal kapcsolatban annak érdekében, hogy a kezdeményezés szerinti időpontnak megfelelő állapot visszaálljon. Mi történik például abban az esetben, ha az önkormányzat a korábbi szabad strandon belépődíj fizetését írja elő és egyben a jogszabályi követelményeknek megfelelően öltözésre alkalmas helyiségeket, illemhelyeket, illetve kereskedelmi-, vendéglátó- és egyéb szolgáltató egység elhelyezésére szolgáló épületeket épít. Ebben az esetben kérdésként merül fel, hogy a 2020. augusztus 1-jei állapot helyreállítása érdekében ezeket el kellene bontani, vagy sem. Igen válasz esetén mindenképp felmerül a már hivatkozott visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma, nem válasz esetén viszont nem világos, hogy hogyan teljesülhetne a kezdeményezésben foglalt cél.
[59] Bár az építési és változtatási tilalom esetében is meghatározza az Étv., hogy melyek azok az esetek, amelyekre a tilalmak nem terjednek ki, így pl. a tilalom hatálybalépésekor hatályos építésügyi hatósági engedéllyel megvalósuló építési javítási-karbantartási és a jogszabályokban megengedett más építési munkákra, valamint a 33/A. § szerinti egyszerű bejelentés alapján megkezdett tevékenységre, tekintettel azonban arra, hogy a kezdeményezés a tilalmaknak az Étv. rendelkezéseitől eltérő tartalmat tulajdonít, ezért nem jelenthető ki egyértelműen, hogy az Étv. a 20. § (7) bekezdése, amely azt rögzíti, hogy mire nem terjednek ki a tilalmak, illetve a 22. § (2) bekezdése, amely az építési tilalommal kapcsolatos kivételeket határozza meg, alkalmazhatóak-e.
[60] Minderre tekintettel a Bizottság megállapította, hogy a választópolgár számára is bizonytalanságot hordoz annak megítélése, hogy egy esetleges népszavazás során pontosan miről is kell döntenie. A kérdésben tartott népszavazás esetén felelős döntés meghozatalára ugyanis csak akkor van módja a választópolgároknak, ha pontosan tisztában vannak azzal, hogy a hazánkban lévő összes olyan természetes tó mellett, ahol van köztulajdonban álló strand, milyen volt ezeknek a 2020. augusztus 01. napján fennálló állapota.
[61] Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan. Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit.
[62] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[63] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[64] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdésén, a XIII. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (1), (2), (3) és (7) bekezdésén, a 31. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 32. cikk (1) bekezdés a), e) és g) pontján, a (2) és a (6) bekezdésén, a 38. cikk (1) bekezdésén, a Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontján, az Étv. 17. § b) pontján, a 20. § (1), (2) és (3) bekezdésén, a 21. § (1) és (2) bekezdésén, a 22. § (1) és (2) bekezdésén, a 33/A. §-án, a 62. § (1) bekezdés 34. pontján, az Nvtv. 5. §-án, a 7. §-án, a Jat. 2. § (1) és (2) bekezdésén, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a 31. § (2) bekezdésén, a Ve. 6. § (1) bekezdésén, az NFGM rendelet 1. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. augusztus 24.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke