A Nemzeti Választási Bizottság
4/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Heltai László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy az egy- és kétszámjegyű főutak létesítése és felújítása kizárólag úgy történhet meg, hogy biztosítani kell a kerékpárosok biztonságos közlekedését is az adott útszakaszon?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1]A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. december 11-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 33 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2]A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3]Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4]Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5]Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6]A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7]A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8]A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9]Jelen népszavazási kezdeményezés olyan jogszabály megalkotását célozza, amely valamennyi egy és két számjegyű főút megépítése és felújítása esetén előírja, hogy az csak úgy történhessen, hogy biztosítsa a kerékpárral közlekedők biztonságos közlekedését az érintett útszakaszon.
[10]A közúti közlekedés alapvető feltételeit, a közlekedésben részt vevők személyek jogainak és kötelezettségének alapvető szabályait a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) tartalmazza. A Kkt. 8. § (1a) bekezdése arról rendelkezik, hogy a közutak tervezése és fejlesztése során úgy kell eljárni, hogy a biztonságos közlekedési feltételek valamennyi, a közúton közlekedni jogosult számára – így a kerékpározók részére is – biztosítottak legyenek. A jogalkotó a törvény „Út építése, kezelése, fenntartása, megszüntetése és elbontása” címe alatt található 34. § (1) bekezdésében pedig a közút kezelője számára előírta, hogy az országos és a helyi közutak kezeléséről szóló jogszabályok szerint eljárva köteles gondoskodni arról, hogy a közút alkalmas legyen a biztonságos közlekedésre, amelybe értelemszerűen beleértendő az is, hogy a közútnak a kerékpárral történő biztonságos közlekedésre is alkalmasnak kell lennie.
[11]A törvényi rendelkezéseken túl a kerékpárral történő közlekedés részletes szabályait a Kktv. 48. § (3) bekezdés a) pont 9. szám alatt kapott felhatalmazás alapján a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) tartalmazza. A KRESZ 54. § (1) bekezdése értelmében, kerékpárral a kerékpárúton, a kerékpársávon vagy erre utaló jelzés esetében az autóbusz forgalmi sávon, ahol ilyen nincs, a leállósávon vagy a kerékpározásra alkalmas útpadkán, illetőleg - ha az út és forgalmi viszonyok ezt lehetővé teszik - a lakott területen kívüli úton, a főútvonalként megjelölt úton az úttest jobb széléhez húzódva kell közlekedni.
[12]E fenti rendelkezésből látható, hogy főszabály szerint a főútvonalként megjelölt úton megengedett a kerékpárral történő közlekedés, azonban a jogszabályi megfogalmazás egy betoldással kivételt állít ez alól abban az esetben, ha az út vagy a forgalmi viszonyok nem teszik lehetővé egy adott főútvonalon a kerékpár használatát. A gyakorlatban a kivétel a „Kerékpárral behajtani tilos” tábla (KRESZ 14. § (1) bekezdés v) pont, 49. ábra) kihelyezésével történik az érintett főútvonalon.
[13]A Bizottság megítélése szerint a választópolgár és a jogalkotó számára a kerékpáros közlekedés szempontjából nem azonos jelentéstartalommal bír a kérdésben szereplő „biztonságos” közlekedés fogalma.
[14]A választópolgár szempontjából ezt elsődlegesen a kerékpárosok számára elkülönítetten használható infrastruktúra elemek (kerékpárutak, elválasztott kerékpáros sávok) testesítik meg, míg a közlekedésszervezés számára biztonságos a kerékpáros közlekedés, ahol – akár azonos forgalmi sávban – a forgalmi és útviszonyok, illetve az utat határoló beépített környezet összességében lehetővé teszik, hogy a KRESZ szabályainak megtartásával balesetmentes legyen a gépjárművek és a kerékpárok egyidejű közlekedése.
[15]Ez azt jelenti, hogy főszabály szerint minden főútvonalon lehet kerékpárral közlekedni, ahol ezt a „Kerékpárral behajtani tilos” tábla kifejezetten nem tiltja. A leírtak alapján a Bizottság megítélése szerint a választópolgár a kérdés alapján számos esetben infrastrukturális beruházásokra való kötelezést várna az eredményes népszavazás alapján, miközben a jogalkotó oldaláról kérdéses lenne a megalkotandó jogszabály tartalma, mert a vegyes közlekedés (a kerékpárosok biztonságos közlekedése a közutakon) jelenleg is az útkezelés alapvető szabálya.
[16]Abból, hogy ez a biztonságos közlekedés akár egy forgalmi sávon belül is az esetek többségében megvalósulhat, az következik, hogy a kerékpáros közlekedés tiltása egy adott útszakaszon számos esetben nem a közút jellegéből, milyenségéből fakad, hanem a forgalmi és terepviszonyokból, az utat közvetlenül övező környezet beépítettségéből. Erre azonban a kérdés alapján tartott népszavazás nem járhatna következményekkel, amely következményt azonban a választópolgár tudata a kérdés megválaszolásakor nem feltétlenül fog át.
[17]A Bizottság álláspontja szerint a fentieken túl az eljárás tárgyát képező népszavazásra szánt kérdés megtévesztő is, hiszen az azt a látszatot kelti, mintha a jogalkotó úgy alkotta volna meg a közúti közlekedésre vonatkozó jogszabályanyagot, hogy az nem biztosítja a forgalomban résztvevők, így a kerékpárral közlekedők biztonságát. Ezzel szemben a Kktv. hivatkozott rendelkezései és a KRESZ már idézett 54. § (1) bekezdései alapján látható, hogy a biztonságos közlekedés több jogforrás hierarchiai szinten megfogalmazott előírása a jelenleg hatályos magyar szabályozásban.
[18]A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[19]A főútvonalak szabályozása kapcsán említendő továbbá a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet (a továbbiakban: KHVM rendelet). A főútvonal fogalmát ugyan a KRESZ 1. számú függelékének I. n) pontja tartalmazza, azonban a KHVM rendelet 2. § (1) bekezdés b) pontja sorolja fel a főutak különböző kategóriáját. Így megkülönböztetünk külterületi főutat, belterületi főutat, illetve elsőrendű főutakat és másodrendű főutakat. A 3. § (3) bekezdése alapján az első- és másodrendű főutakat egy, kettő vagy háromjegyű számmal kell jelölni.
[20]A népszavazásra szánt kérdés feltevésének módjából egyértelműen következik, hogy ha a népszavazás eredményeképp alkotott jogszabály kizárólag az egy, illetve a két számjegyű főutakat érintené, a három számjegyű főútvonalakat viszont nem.
[21]A fentiekben bemutatott, rendkívül összetett és szerteágazó, a jogforrási hierarchia különböző szintjeit érintő szabályozási joganyag okán a Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kezdeményezés tárgyát adó kérdés megtévesztő a tekintetben is, hogy egy választópolgár nem feltétlenül látja azt át a maga egészében. Ennek okán a népszavazási kérdés ajánlásakor, illetve a szavazás alkalmakor felmerülhet az, hogy az ajánlással, illetve az igen szavazattal szándékolt eredmény – azaz, hogy olyan kezdeményezést támogatnak, amelynek eredményeképp a főútvonalak mindegyikére vonatkozna a megalkotandó jogszabály – és a népszavazás eredményeképp megvalósuló jogalkotás között jelentős eltérés mutatkozna.
[22]A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális információbeli ismeretek kellenének, amely nem várható el.
[23]Fentiekben kifejtett indokolás alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24]A határozat a Kkt. 8. § (1a) bekezdésén, a 34. § (1) bekezdésén, a 48. § (3) bekezdés a) pontján, a KRESZ 14. § (1) bekezdés v) pontján, az 54. § (1) és (7) bekezdésén, illetve az 1. számú függelék I. n) pontján, a KHVM rendelet 2. § (1) bekezdés b) pontján és a 3. § (3) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 9.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke