A Nemzeti Választási Bizottság
40/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Dr. Tóth Bertalan, a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 6 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra elidegenítési és változtatási tilalmat rendeljen el?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Magyar Szocialista Párt képviseletében eljárva annak törvényes képviselője, Dr. Tóth Bertalan 2020. július 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazási kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés Magyarországon a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandok területére elidegenítési és változtatási tilalmat rendeljen el.
[7] A Bizottság a kérdés alapján mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az abban tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[8] Az Alaptörvény államszervezetre vonatkozó részének 31-35. cikke szól a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokról. A 31. cikk a helyi önkormányzat működésének kettős céljaként a helyi közügyek intézését és a helyi közhatalom gyakorlását határozza meg. A 32. cikk az önkormányzatokat megillető, alaptörvényi szinten védett feladat- és hatáskörcsoportokat sorolja fel, amelyek megsértése esetén az Alaptörvény által biztosítani hivatott autonómia szenved csorbát {3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [7], 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat Indokolás [32], [35]}.
[9] Az Alaptörvény keretjellegű szabályait elsődlegesen a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) bontja ki. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontja szerint a „helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés;”. Az ehhez kapcsolódó feladatok pedig az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme célját szolgálják.
[10] Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) tartalmazza a településrendezési feladatok megvalósulását biztosító sajátos jogintézményeket, amelyek közé tartoznak az úgynevezett „tilalmak” is, amelyeket a törvény 20. § (1) bekezdése az alábbiak szerint tételesen is nevesít: változtatási tilalom, telekalakítási tilalom, illetve építési tilalom.
[11] A változtatási tilalmat az Étv. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján a helyi építési szabályzat készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig a települési önkormányzat rendelettel írhatja elő az érintett területre. A jogszabályi rendelkezés értelmében a változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik.
[12] Az Étv. 22. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján a változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad. Ez alól a szigorú, mindennemű építési tevékenységgel összefüggő változtatást tiltó rendelkezés alól a 20. § (7) bekezdése állapít meg kivételeket.
[13] Az Étv. 20. § (2) bekezdése a helyi önkormányzat számára előírja, hogy a változtatási tilalom a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra korlátozva rendelhető el, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló ok már nem áll fenn.
[14] A változtatási tilalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság 58/2009. (V. 22.) AB határozatában kifejtette, hogy a változtatási tilalom célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan, értéknövelő beavatkozások történjenek. [58/2009. (V. 22.), 152/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1591, 1595.].
[15] Az Alaptörvény T) cikk (1)-(3) bekezdései szerint általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet, továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.
[16] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja, illetve a 32. cikk (2) bekezdése deklarálja az önkormányzatok rendeletalkotási jogosultságát, amikor kimondja, hogy „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot.”, valamint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.” A hivatkozott alaptörvényi rendelkezések tehát a helyi önkormányzatok tekintetében kétféle, eredeti és a származékos önkormányzati jogalkotói jogkört nevesítenek.
[17] Az országos népszavazási kezdeményezés alapvető szabálya, hogy azt csak olyan kérdésben lehet kezdeményezni, amelynek szabályozása az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria [Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3., a Knk.IV.38.258/2018/2., Knk.37.807/2012/2.] következetes joggyakorlata szerint kizárólag az országos népszavazás vonatkozásában nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozónak az olyan kérdés, amelyre vonatkozó szabályozási jogkörről az Országgyűlés törvényben más, jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv javára lemondott. Az országos népszavazások esetében legtöbbször a Kormányra delegált tárgykörök kapcsán merül fel az országos népszavazás kezdeményezésének szándéka, ennek megengedhetősége azonban a Kúria érvelése szerint kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. Ugyanígy tartalom nélkülivé tenné a hivatkozott alaptörvényi rendelkezést az is, ha az országos népszavazás útján az Országgyűlés más jogalkotásra jogosulttól venné vissza a törvényben rá delegált jogalkotási jogot.
[18] Jelen esetben a változtatási tilalom tekintetében a jogalkotás jogát a törvényalkotó, az Étv. szabta keretek között az illetékes helyi önkormányzatokra bízta, tekintettel arra, hogy annak elrendelése a helyi közügyek, ezen belül is a településrendezési feladatok megvalósításának körébe sorolható. Ennél fogva a helyi önkormányzatok közigazgatási területén, a tulajdonukban álló ingatlanok tekintetében a változtatási tilalom elrendeléséről szóló jogszabály megalkotása, illetve annak tartalmának meghatározása, egyezően a származékos jogalkotói hatáskörben megalkotott kormányrendeletekkel, az országos népszavazás szempontjából nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek.
[19] Mindezek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt az Országgyűlés törvényben a települési önkormányzatokra delegálta. Mivel a változtatási tilalom elrendeléséről szóló települési önkormányzati rendelet megalkotására származékos jogalkotási hatáskörben kerülhet sor, e jellegénél fogva a tilalom elrendeléséről szóló jogszabály megalkotása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[20] Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a tulajdonhoz és a tulajdon egyben társadalmi felelősséggel is jár. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog alkotmányos biztosítására vonatkozik. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor kezdetektől fogva különbséget tett a tulajdonjog és annak részjogosítványai alkotmányjogi megítélése között. A tulajdon feletti rendelkezési jog a tulajdonhoz való joghoz tartozó részjogosítvány, amely a tulajdon feletti döntés szabadságát foglalja magában, ebből következően ennek a rendelkezési jognak a korlátozása is eredményezhet alkotmánysértést. A tulajdonjog valamely elemének korlátozása azonban csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alaptörvényi jognak a korlátozásával és ezáltal csak akkor alaptörvény-ellenes, ha az nem elkerülhetetlen, kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan {3150/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [16]}.
[21] A helyi önkormányzatok tulajdonával kapcsolatos szabályokat az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésén túl a 32. cikk (1) bekezdés e) pontja tartalmaz. Ez utóbbi szerint a helyi önkormányzat gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja, a 38. cikk (1) bekezdése értelmében pedig az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon, amely kezelésének és védelmének célja (egyebek között) a közérdek szolgálata. Mindez, ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 3311/2019. (XI. 21.) AB határozatában is kifejti, azt is jelenti, hogy amíg az önkormányzatok tulajdonának védelmére harmadik felekkel szemben a tulajdonhoz való jog Alaptörvényből következő általános szabályainak megfelelően, kizárólag a XIII. cikk rendelkezései alapján kerülhet sor, addig az állam és az önkormányzat viszonyában az önkormányzat vagyona (és általában a nemzeti vagyon) vonatkozásában a feladathoz kötöttség is érvényesül, ami a XIII. cikk (1) bekezdése szerinti általános tulajdonhoz való jog közérdekű korlátja. Ez a megközelítés összhangban áll a XIII. cikk (1) bekezdésének második mondatával is, miszerint a tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
[22] Figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzatokat is megilleti a tulajdonhoz való jog, és a kérdésben nevesített tilalmak elrendelése a köztulajdonban, tehát döntően az önkormányzatok tulajdonában álló strandokra vonatkozik, a népszavazási kérdésben foglalt alapjogkorlátozás megengedhetőségét esetükben kell vizsgálni.
[23] A Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint abban az esetben, ha a népszavazási kérdéssel kapcsolatban alapjog korlátozása merül fel, a hitelesítési eljárás során eljáró szerveknek vizsgálniuk kell, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történt-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az által kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
[24] A tulajdonhoz való jog annyiban speciális a többi alapjoghoz képest, hogy ennek tekintetében a korlátozás alkotmányos mércéje – a jogkorlátozás alapját vizsgálva – enyhébb követelményt támaszt az alapjogok Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt szükségességi mércéjénél, mivel ez esetben elegendő a közérdek meglétét igazolni {34/2015. (XII. 9.) AB határozat, Indokolás [46], 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [47]}.
[25] A helyi önkormányzatok vagyonát a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 5. §-a törzsvagyonra és üzleti vagyonra osztja. A törzsvagyon közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A strandolásra alkalmas területek kialakítása, fenntartása nem kötelező feladata az önkormányzatoknak, ezért az erre szolgáló ingatlanok eredendően nem az önkormányzati törzsvagyon, hanem az üzleti vagyon részei, amellyel a települési önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés g) pontja értelmében – kötelezően ellátandó feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül – szabadon gazdálkodhat, vállalkozást folytathat.
[26] Függetlenül attól, hogy az adott vagyon a törzsvagyon vagy az üzleti vagyon körébe tartozik, a helyi önkormányzatnak az azzal való gazdálkodás terén meg kell tartania az Nvtv. 7. §-ában rögzített vagyongazdálkodási alapelveket, amely szerint a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása, ideértve a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását és e feladatok ellátásához szükséges infrastruktúra biztosítását. A nemzeti vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése rögzíti, hogy „[a] nemzeti vagyongazdálkodás feladata a nemzeti vagyon megőrzése, értékének és állagának védelme, rendeltetésének megfelelő, az állam, az önkormányzat mindenkori teherbíró képességéhez igazodó, elsődlegesen a közfeladatok ellátásához és a mindenkori társadalmi szükségletek kielégítéséhez szükséges, egységes elveken alapuló, átlátható, hatékony és költségtakarékos működtetése, értéknövelő használata, hasznosítása, gyarapítása, továbbá az állam vagy a helyi önkormányzat feladatának ellátása szempontjából feleslegessé váló vagyontárgyak elidegenítése, azzal, hogy a nemzeti vagyon megőrzése érdekében végzett bontás vagy átalakítás nem minősül az állag védelmi kötelezettség megszegésének. (..)”
[27] A helyi önkormányzatoknak a tulajdonukkal, ahogyan az a fentiekben felhívott Nvtv. rendelkezésében is rögzítésre került, a társadalmi szükségleteknek és igényeknek megfelelően, azaz a közérdeket figyelembe véve kell gazdálkodniuk, a használat és hasznosítás, illetve gyarapítás csak ezek szem előtt tartásával történhet.
[28] A változtatási és elidegenítési tilalom egyértelműen beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, éppen ezért annak mindig kell, hogy legyen igazolt, kényszerítő oka. A változtatási tilalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság 58/2009. (V. 22.) AB határozatában kifejtette, hogy annak elrendelése a tulajdon feletti rendelkezési jogot, mint a tulajdonhoz tartozó részjogosítványt meghatározott időtartamra korlátozhatja. A tulajdonkorlátozás alapjául szolgáló közérdek az épített környezet védelme, illetve a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv elkészítésének időszakára a tervezés, illetőleg a terveknek - elfogadásuk utáni - megvalósíthatósága ellehetetlenülésének megakadályozása [58/2009. (V. 22.), 152/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1591, 1595.].
[29] A változtatási tilalom esetében a korlátozás akkor rendelhető el, ha az építési szabályzat megalkotása miatt szükséges, az folyamatban van, annak érdekében, hogy a szabályzatban rögzített átalakítások előtt a kijelölt területet megóvják attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek.
[30] Az elidegenítési tilalomról a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) a dologi jogról szóló ötödik könyvében, a tulajdonjog tartalmi elemeként nevesített rendelkezési joggal kapcsolatos szabályok között szól. Az elidegenítési tilalom alapításával kapcsolatban a Ptk. 5:33. §-a rögzíti, hogy a jogszabállyal alapított elidegenítési tilalomra a szerződéssel létesített elidegenítési tilalomra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Ptk. 5:31. § (1) bekezdése kimondja, hogy az elidegenítési tilalom a tulajdonjog tárgyára vonatkozó konkrét jog biztosítása érdekében alapítható. A törvény tehát nem teszi lehetővé, hogy az elidegenítési tilalom önálló, absztrakt biztosítékként való alapítását, azt minden esetben meghatározott jog érvényesíthetőségének biztosítására lehet alapítani.
[31] Ahhoz, hogy a tilalmak elrendelése kapcsán beálló önkormányzati tulajdonkorlátozás alkotmányossága vizsgálható legyen, a változtatási tilalom jogszabályi fogalma alapján szükséges lenne annak a településrendezési feladatnak a meghatározása, amelynek megvalósítása érdekében történik az elrendelés, az elidegenítési tilalom tekintetében pedig annak a jognak a nevesítése, amelynek biztosítására a tilalom szolgál. Csak ezek ismeretében jelenthető ki, hogy a népszavazás eredményképp megalkotott korlátozó – elidegenítési, illetve változtatási tilalmat kimondó – normában megjelölt, a szükségességet alátámasztó közérdek elfogadható az alkotmányos tulajdonkorlátozáshoz.
[32] Jelen esetben azonban a népszavazási kérdés adós marad annak a kényszerítő oknak a nevesítésével, amelynek érdekében az érintett helyi önkormányzatoknak a saját tulajdonuk tekintetében fennálló rendelkezési jogát korlátozná.
[33] Elkerülhetetlen, kényszerítő ok hiányában azonban a megalkotott törvény, még abban az esetben is, ha arra az Országgyűlés országos népszavazás végrehajtása okán lenne köteles, a helyi önkormányzatok tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogának aránytalan korlátozását valósítaná meg. Ennél fogva a kérdésből eredő alapjogi kollízió csak az Alaptörvény módosításával lenne feloldható, vagyis a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely a 8. cikk (3) bekezdése alapján a hitelesíthetőség akadályát képezi.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[34] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[35] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[36] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[37] A kérdés vonatkozásában az egyértelműség sérelmére ható körülmény mindenekelőtt az, hogy a népszavazási kérdés az Étv. és a Ptk. rendelkezésétől eltérő tartalmat tulajdonít a változtatási és az elidegenítési tilalomnak az érintett ingatlanok tekintetében.
[38] A változtatási tilalom a helyi önkormányzatoknak az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésében nevesített és az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontjában kibontott helyi közügyek körbe tartozó településfejlesztési és településrendezési feladatához kapcsolódó eszköze. A helyi önkormányzatok a településfejlesztési, településrendezési tevékenységük során az Alaptörvény általános felhatalmazása alapján, törvényben konkretizált feladatkörben járnak el. Alkotmányos érdek fűződik ahhoz, hogy ezt a feladatkört az önkormányzatok az alkotmányosság keretei között széles mérlegelési szabadság mellett gyakorolhassák {3125/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [36], 3232/2016. (XI. 18.) AB határozat Indokolás [11]}.
[39] A településfejlesztési, településrendezési feladatok az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme célját szolgálják, ezen belül a változtatási tilalom a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, vagyis legfeljebb három évre rendelhető el. A változtatási tilalom elrendelése komoly beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek.
[40] A változtatási tilalomnak az Étv. 21. §-ában rögzített fogalmából következik, és a 3232/2016. (XI. 18.) AB határozatban, illetve az 58/2009. (V. 22.) AB határozatokban vizsgált önkormányzati rendeletekből is látszik, a változtatási tilalom alanyai, mivel annak elrendelésére a helyi önkormányzat jogosult, nem maga az önkormányzat, hanem a településen ingatlannal rendelkező természetes és jogi személyek, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek. A változtatási tilalmat elrendelő önkormányzati rendelet értelemszerűen az ő tulajdonhoz való jogukat korlátozza.
[41] Az elidegenítési tilalom szabályait a Ptk. 5:31-5:34.§-ai szabályozzák. Ahogyan az már rögzítésre került, az elidegenítési tilalom nem szolgálhat absztrakt biztosítékként, minden esetben konkrétan meghatározott, a tulajdonjog tárgyára vonatkozó jog biztosítására lehet alapítani. Ezen túl jogszabályi elrendelés esetén is meg kell határozni azt az alanyi kört is, akiknek a javára a tilalom alapítása történik. A biztosított jog és a jogosult meghatározása tehát alapvető feltétele a tilalom alapításának. Az elidegenítési tilalom további jellemzője a járulékos jelleg, amely azt jelenti, hogy amennyiben a biztosított jog megszűnik, úgy ezzel maga a tilalom is megszűnik.
[42] A jelen népszavazási kérdés azonban a változtatási és az elidegenítési tilalom fogalmát azok jogszabályban rögzített definíciójától eltérően használja. Az előbbi esetében egyrészt a korlátozás alanyaként – a hatályos szabályozás alapján az annak elrendelésére jogosult – helyi önkormányzatokat jelöli meg. Másrészt a változtatási tilalom elrendelése, ahogyan az már az előző pontokban kifejtésre került, az alapjogi érintettség miatt nem történhet megfelelő, kényszerítő ok nélkül. Harmadrészt az Étv. 20. § (2) bekezdése azt is előírja, hogy a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló ok már nem áll fenn. A tilalom felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat felülvizsgálatával együtt el kell végezni.
[43] A népszavazási kérdés alapján megalkotott jogszabály az Nsztv. 31. § (2) bekezdése alapján három évig köti az Országgyűlést, az abban foglalt kötelezettség felülvizsgálatára és a három év letelte előtti megszüntetésére nincs lehetőség. Az pedig végképp kivitelezhetetlen megoldás, hogy valamennyi érintett település helyi építési szabályzata alapján történjen meg a felülvizsgálat és egyes települések esetében az Országgyűlés a 3 év letelte előtt a tilalom megszüntetéséről, mások esetében azok fenntartásáról döntsön.
[44] Az elidegenítési tilalommal kapcsolatban a kérdés sem a tilalommal biztosított jogot, sem annak jogosultját nem határozza meg, noha ezek nélkül az elidegenítési tilalom alapításáról nem beszélhetünk.
[45] A népszavazási kérdés tehát nem pusztán az elidegenítési és változtatási tilalom elrendelését célozza a köztulajdonban álló strandok tekintetében, hanem alapvetően ezen ingatlanok tekintetében a fogalmaknak a megváltoztatását is.
[46] Azáltal, hogy Szervező ugyan a Ptk.-ban és az Étv.-ben nevesített jogi fogalmakat használja, azonban azoknak a népszavazási kérdésében a törvényekben rögzítettel nem megfeleltethető jelentéstartalmat tulajdonít, a választópolgár számára értelmezhetetlenné teszi a kérdést. Ugyanígy a jogalkotó számára is meghatározhatatlanná válik, hogy a népszavazás eredményeképp milyen tilalom elrendeléséről kellene intézkednie, tekintettel arra, hogy a fentiekben kifejtettek szerint Szervező a jogintézményeket a hatályos jogrendben szereplő szabályozástól eltérő módon használja.
[47] Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan. Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit.
[48] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[49] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[50] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdésének a) pontján, a 32. cikk (1) bekezdésének a), e) és g) pontján, a (2) és (6) bekezdésén, a 38. cikk (1) bekezdésén, a XIII. cikk (1) bekezdésén, valamint a T) cikk (1), (2), (3) bekezdésén, a Charta 3. cikke alapján, az Nvtv. 5. §-án és 7. § (2) bekezdésén, a Mötv. 13. § (1) bekezdésén, az Étv. 20. § (1) és (2) bekezdésén, a 21. § (1) és (2) bekezdésén valamint a 22. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, valamint a 31. § (2) bekezdésén, a Ptk. 5:33 §-án és 5:31 §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. augusztus 24.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke