A Nemzeti Választási Bizottság
40/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható üzletek működése?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. augusztus 9-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 46 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 40 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[8] A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés a megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényben rendelkezzen arról, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható az üzletek működése.
[9] A kérdés vizsgálata kapcsán megkerülhetetlen annak rögzítése, hogy a Kínában 2019-ben azonosított új koronavírus (SARS-CoV-2) okozta megbetegedés miatt az Egészségügyi Világszervezet (WHO) 2020. január 30-án a Covid19-járványt nemzetközi horderejű közegészségügyi szükséghelyzetnek nyilvánította, majd 2020 márciusában több kontinensre kiterjedő világjárványnak, azaz pandémiának minősítette. A járvány hazánkat is elérte, napjainkban a COVID-19 koronavírus-fertőzésben elhunytak száma Magyarországon meghaladja a 30.000 főt, míg a világon a 4,5 millió főt. (https://koronavirus.gov.hu). A koronavírus okozta megbetegedés világjárvánnyá minősítésének ténye a Bizottság több határozatában, köztük Szervező által benyújtott kérdések elbírálása kapcsán meghozottakban is kifejtésre került, illetve e tény már a társadalom egésze számára ismertként kezelhető.
[10] A Bizottság a kérdés elbírálása kapcsán azt vizsgálta, hogy a koronavírus járvánnyal szembeni védekezés keretében jelenleg van-e, vagy korábban került-e meghozatalra olyan járványügyi intézkedés, amely érintette az üzletek tevékenységét, működését, továbbá azok nyitvatartási rendjét.
[11] A koronavírus járvány hazai megjelenése óta a Kormány az Alaptörvény 53. cikkében foglalt jogköre alapján több alkalommal is Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a koronavírus-világjárvány következményeinek elhárítása, valamint a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében. A veszélyhelyzet kihirdetésére először 2020. március 11-i hatállyal került sor a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelettel, amely a 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet alapján 2020. június 17-ig állt fenn. Ezt követően a veszélyhelyzet kihirdetése 2020. november 4-i hatállyal történt meg a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. Ez a Korm. rendelet 2021. február 8-án hatályát vesztette, ám ugyanezen a napon hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett, és amely azóta is, így a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll.
[12] Az alkotmányozó a veszélyhelyzetre vonatkozó szabályokat az Alaptörvény államszervezetre vonatkozó részében, a Különleges Jogrend cím alatt helyezte el. Az itt található szabályok azokra a rendkívüli esetekre vonatkoznak, amikor a normál időszaki jogrendtől eltérő államszervezeti és működési rend alkalmazása szükséges, annak érdekében, hogy a társadalom életét, az állam működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát fenyegető természeti vagy társadalmi eredetű veszélyek elhárításra kerüljenek. A különleges jogrend szabályainak alkalmazására tehát olyan veszély esetén kerül sor, amikor az adott jelenség egy meghatározott védett célt (élet, vagyon, állam, alkotmányos rend) olyan mértékben sért vagy veszélyeztet, hogy szükség van az általánostól eltérő állami beavatkozásra. A különleges jogrendre vonatkozó szabályok közös jellemzője, hogy egy-egy kijelölt szerv részére a normál időszakhoz képest időlegesen többletjogosítványokat biztosítanak a veszély elhárítása érdekében.
[13] Az Alaptörvény 53. cikk (1)-(2) bekezdései felhatalmazzák a Kormányt arra, hogy veszélyhelyzet idején rendeleti úton rendkívüli intézkedést vezessen be, valamint, hogy olyan rendeletet alkosson, amelyben valamely törvény alkalmazását felfüggeszti, illetve törvény rendelkezéseitől való eltérést állapít meg.
[14] Utal a Bizottság arra, hogy a Kormány jogosultságai rendkívüli jogrend (így kihirdetett veszélyhelyzet sem) idején sem korlátlanok, az alapvető jogok egy részének gyakorlása rendkívüli jogrend idején felfüggeszthető, a feltétlenül szükséges és arányos mértéken túl korlátozható, azonban az Alaptörvény II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok gyakorlása nem függeszthető fel és nem korlátozható. Különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása sem függeszthető fel, az Alkotmánybíróság működése sem korlátozható.
[15] A Bizottság első lépésben azt vizsgálta meg, hogy a kérdésben említett üzletek működésének korlátozás-mentessége mely alapvető jog védelmi körébe sorolható. Az Alaptörvény XII. cikk rögzíti a vállalkozás szabadságát, ugyanakkor az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az annyit jelent, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást, a vállalkozáshoz való jognak ugyanakkor nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne. A vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen, a korlátozások alkotmányossága ugyanakkor más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam. A foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát csak határesetekben okoznak {összefoglalóan lásd: 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [28]}.
[16] A Kormány az Alaptörvény biztosította jogával élve, a koronavírus járvánnyal szembeni védekezés érdekében több alkalommal is hozott az üzletek működését érintő rendkívüli intézkedést. A kormányrendeletek szintjén megjelenő szabályozás alapvetően két irányú volt: egyrészt érintette az üzletek nyitvatartási idejét, másrészt érintette az üzletek „igénybevételének módját” (pl.: a maszkviselési szabályok, vásárlási idősávok megállapítása, valamint a kötelező távolságtartás).
[17] Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány megelőzése, illetve következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében elrendelt veszélyhelyzet során teendő intézkedésekről (III.) szóló 46/2020. (III. 16.) Korm. rendelet 2020. március 17. napjától egyrészt tiltotta a vendéglátó üzletben való tartózkodást (az ott foglalkoztatottak kivételével és a 15.00 óra után 06.00 óráig), másrészt az élelmiszert, az illatszert, a drogériai terméket, a háztartási tisztítószert, a vegyi árut és a higiéniai papírterméket árusító üzlet, továbbá a gyógyszertár, a gyógyászati segédeszközt forgalmazó üzlet, az üzemanyag-töltőállomás és a dohánybolt kivételével a Kertv. 2. § 27. pontja szerinti üzletben tiltotta a tartózkodást 15.00 óra után 06.00 óráig az ott foglalkoztatottak kivételével.
[18] A kijárási korlátozásról szóló 71/2020. (III. 27.) Korm. rendelet 2. §-a alapján vendéglátó üzletben - az ott foglalkoztatottak kivételével - tartózkodni tilos volt. Kivételt képezett az elvitelre alkalmas ételek kiadása és szállítása. Ugyanezen rendelet 6. §-a alapján saját és családja érdekében a 65. életévét betöltött személy az élelmiszerüzletet, drogériát, piacot vagy gyógyszertárat 9.00 óra és 12.00 óra közötti időben látogathatta. Az élelmiszerüzletben, drogériában, piacon vagy gyógyszertárban 9.00 óra és 12.00 óra közötti időben az ott foglalkoztatottak kivételével kizárólag 65. életévét betöltött személy tartózkodhatott.
[19] A Kormány, 2021. március 8. napjától, a védelmi intézkedések ideiglenes szigorításáról szóló 104/2021. (III. 5.) Korm. rendelet 4. §-ában úgy rendelkezett, hogy a kivételként fel nem sorolt üzleteket (pl.: napi fogyasztási cikket értékesítő élelmiszerüzlet; a gyógyszert, a gyógyászati segédeszközt, az optikai és látszerészeti eszközöket forgalmazó üzlet; az állatgyógyszertár; az üzemanyagtöltő állomás) leszámítva az üzletek kötelesek zárva tartani, az ott tartózkodás tilos volt.
[20] A járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről szóló 285/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet 1. § b) pontja értelmében 2020. június 18. napjától mindenki – leszámítva a hatodik életévét be nem töltött kiskorút - köteles volt az üzletben történő vásárlás során a szájat és az orrot eltakaró eszközt (például orvosi maszk, sál, kendő) viselni.
[21] A járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről szóló 431/2020. (IX. 18.) Korm. rendelet 1. § b) és c) pontja alapján 2020. szeptember 21. napjától a hatodik életévét be nem töltött kiskorú kivételével mindenki köteles volt az üzletben történő vásárlás, illetve az üzletben történő munkavégzés során, a bevásárlóközpont területén, orvosi maszkot, munkavédelmi maszkot, illetve textil vagy más anyagból készült maszkot (a továbbiakban együtt: maszk) olyan módon viselni, hogy az az orrot és a szájat folyamatosan elfedje.
[22] 2020. november 11-től a veszélyhelyzet idején alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdés c) pontja írta elő, hogy a hatodik életévét be nem töltött kiskorú kivételével mindenki köteles az üzletben történő vásárlás, illetve az üzletben történő munkavégzés során, orvosi maszkot, munkavédelmi maszkot, illetve textil vagy más anyagból készült maszkot (a továbbiakban együtt: maszk) olyan módon viselni, hogy az az orrot és a szájat folyamatosan elfedje. Bár 2021. tavaszán-nyarán a maszkviselési szabályok fokozatosan feloldásra kerültek, a szociális és egészségügyi intézmények tekintetében a maszkviselés szabályozására vonatkozó felhatalmazó rendelkezést még mindig ezen rendelet tartalmazza.
[23] Annak eldöntése, hogy a koronavírus-járvány terjedése miatt a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében a veszélyhelyzet elrendelésének feltételei fennállnak-e, a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés.
Ahogyan annak megítélése is a Kormány hatáskörébe és felelősségébe tartozik, hogy a felmerülő egészségügyi, társadalmi és gazdagsági kockázatokat mérlegelve, melyek azok a rendkívüli intézkedések, amelyek a leghatékonyabban szolgálják a koronavírus-járvány elleni védekezést. Ezen rendkívüli intézkedések bevezetésére a Kormánynak közvetlenül az Alaptörvény ad felhatalmazást, hiszen a koronavírus-világjárvány idején az emberek életének és egészségének védelme, valamint a gazdasági károk mérséklése és a munkahelyeket megőrzése érdekében gyors és hatékony döntéshozatalra van szükség.
[24] A Bizottság a kérdés kapcsán fontosnak tartja azt is rögzíteni, hogy a Kormánynak az Alaptörvényben meghatározott, a veszélyhelyzeti intézkedések meghozatalával kapcsolatos felhatalmazása nem parttalan, azok kettős kontroll alatt állnak. Az intézkedéseket politikai szempontból az Országgyűlés, alkotmányossági szempontból pedig az Alkotmánybíróság vizsgálja. {23/2021. (VII. 13.) AB határozat, Indokolás [27] - [28] bekezdés}.
[25] Szervező kérdése a fent bemutatott előzményeket figyelembevéve olyan szabály megalkotását célozza, amely a Kormánynak közvetlenül az Alaptörvényből fakadó veszélyhelyzeti intézkedési jogkörét korlátozná, kimondva, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható az üzletek működése. Egy ilyen szabály megalkotása kizárólag az Alaptörvény módosításával lenne csak megvalósítható, akkor is, ha Szervező kérdésében az „Országgyűlés törvényben mondja ki” kitétel szerepel. Hiszen azt, hogy valamely tárgykör szabályozása tekintetében az Országgyűlésnek, mint alkotmányozónak vagy mint törvényalkotónak kell fellépnie, nem a népszavazási kezdeményezés szervezője, hanem maga a szabályozási tárgy határozza meg.
[26] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást olyan kérdésben, amelynek célja az Alaptörvény módosítása. Ennek oka, ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) határozataiban rámutatott, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[27] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az S) cikk tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján való Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Ugyanezen cikk (2) bekezdése azt is előírja, hogy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[28] A kérdés és az Alaptörvény veszélyhelyzetre vonatkozó szabályai egymáshoz való viszonyának áttekintése után a Bizottság vizsgálódási körébe vonta azt is, hogy normál jogrendben, a koronavírus okozta járvány elleni védekezés jegyében lehetséges-e olyan intézkedés meghozatala, amely az üzletek működését korlátozza.
[29] Ahogyan az már kifejtésre került, a koronavírus több ezer ember életét követelte és felbecsülhetetlen társadalmi és gazdasági károkat okozott. A járvánnyal szembeni védekezés jegyében hozott, a korábbi megszokott mindennapi életvitel folytatását gyakran korlátozó intézkedések (pl. szájat és orrot eltakaró maszk viselésére kötelezés, kijárási korlátozás) számos, az Alaptörvényben rögzített jogot érintettek.
[30] Ezen Alaptörvényben nevesített jogok tekintetében különbség tehető a jogosultság szubjektív, alanyi oldala és a jog objektív, tárgyi oldala között. Az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi és európai alkotmányjogi felfogás szerint az államnak nemcsak tiszteletben kell tartania a jogokat, amely az alapjog szubjektív alanyi oldalát jelenti, hanem gondoskodnia is kell azok védelméről, amely a jog objektív, tárgyi oldalát jelenti.
[31] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvény II. cikkében nevesített élethez való jog objektív intézményvédelmi oldala az állam életvédelmi kötelezettségét foglalja magában, amelynek jogalkotással és szervezeti intézkedésekkel tesz eleget. A szubjektív életvédelmen túl az államnak az emberi életet és a létfeltételeit is védenie kell, az emberi élet, mint érték a védelem tárgya.
[32] Az élethez való joggal áll szoros összefüggésben az Alaptörvény XX. cikkében nevesített egészséghez való jog. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint e joggal összefüggésben elsődlegesen az állam kötelezettségei fogalmazhatók meg. Ennek teljesítése érdekében az állam többek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére, illetve az orvosi ellátás megszervezésére köteles. A testület azt is rögzítette, hogy az egészséghez való jog alanyi oldalát az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése, objektív intézményvédelmi oldalát a (2) bekezdés rögzíti az alábbiak szerint: „Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.” [3132/2013. (VII. 2.) AB határozat]
[33] Az egészséghez való jog tárgyi oldala magában foglalja többek között az egyes népegészségügyi feladatok ellátását, úgymint a betegségek megelőzésével és a betegségekről való tájékoztatással kapcsolatos tevékenységeket és a járványokkal szembeni védekezést is. Ezek tehát azok az állami intézkedések, amelyek a szubjektív jog biztosítása érdekében az állam kötelezettségeként jelennek meg a polgárok egészsége védelmének biztosítása érdekében.
[34] A járványokkal szembeni védekezés fő szabályait rögzíti az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) III. Fejezetének 6. Járványügy cím alatt elhelyezett rendelkezései. Az Országgyűlés az Eütv. 57. §-ának (2)-(3) bekezdésében, 59. §-ának (2)-(3) bekezdésében, 63. §-ának (2) bekezdésében, 65. §-ának (1) bekezdésében, 68. §-ának (1) és (3) bekezdésében, valamint 71. §-ának (1) bekezdésében felhatalmazást adott az egészségügyért felelős miniszternek, hogy rendeletében állapítsa a fertőző betegségek terjedésének megelőzésével kapcsolatos szabályokat. E törvényi felhatalmazás alapján született meg a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet). Ennek 2. § (1) bekezdésében rögzítésre került, hogy az egészségügyért felelős miniszter a fertőző betegségek megelőzésének és leküzdésének irányításával, illetve felügyeletével kapcsolatos jogkörét az országos tisztifőorvos útján látja el. Az NM rendelet 2. § (2) bekezdése pedig már az országos tisztifőorvos közvetlen intézkedési jogkörét nevesíti a járványveszély elhárítása és az egészségügyi ellátás biztosítása érdekében.
[35] Az NM rendelet 2. § (2) bekezdése egy általánosan megfogalmazott felhatalmazást rögzít a tisztifőorvos számára, amelyet elsődlegesen az intézkedés célja szűkít, mert az itt rögzített hatáskör csak olyan döntések foganatosítására jogosít, amelyek a járványveszély elhárítását és megszüntetését közvetlenül szolgálják, és e cél elérése érdekében feltétlenül szükségesek.
[36] A hivatkozott rendeleti szabály alapján az országos tisztifőorvos egyedi intézkedés keretében generálisan, vagy valamely konkrét üzlet tekintetében is jogosult olyan intézkedés meghozatalára, amely annak működését érinti, ha az közvetlenül szolgálja a járványveszély elhárítását. Az országos tisztifőorvosnak az NM rendelet 2. § (2) bekezdése szerinti intézkedéseiben az egészséghez való jogból fakadó állami intézményvédelmi kötelezettség teljesítése realizálódik. Ezek az intézkedések tehát soha nem öncélúak, hanem a közvetlenül érintetteknek az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való jogának és a XX. cikkben biztosított, testi egészséghez való jogának a biztosítása miatt szükséges.
[37] Abban az esetben, ha a kérdés alapján az országos tisztifőorvos NM rendelet 2. § (2) bekezdésében foglalt jogköre a kérdésben foglaltak alapján korlátozás alá esne, az valójában az állam intézményvédelmi kötelezettsége teljesítését akadályozná. E kötelezettség határait normál jogrendben többek között az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és az Eütv.-nek a járványok megelőzése és leküzdése érdekében meghatározott, az egyén személyi szabadsághoz való jogait és a beteg jogait korlátozó rendelkezései adják. Ezek a rendelkezések azok, amelyek biztosítják az egyén és a közösség számára, hogy az egészséghez való jog érvényesülése, azaz a polgárok egészségének védelme érdekében tett állami intézkedések ne korlátozzák más jogok gyakorlását alaptalanul vagy aránytalanul, a szükségesnél nagyobb mértékben.
[38] A Bizottság álláspontja szerint amennyiben a kérdés alapján a jelenlegi szabályozástól szűkebb keretek között lenne jogosult az állam a koronavírus okozta járvány esetén a leküzdéshez szükséges intézkedések megtételére, az jelentősen akadályozná az állami kötelezettség ellátását és ezzel egyidejűleg az állampolgárok egészséghez való jogának aránytalan korlátozását is megvalósítaná. Mindebből kifolyólag a kérdés ebben a megközelítésében is olyan jogalkotásra kötelezné a jogalkotót, amely az Alaptörvény módosítása nélkül nem lenne megvalósítható.
IV.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[39] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés lényegi magját tekintve arra irányul, hogy az üzletek nyitvatartása, azok fogyasztók általi igénybevétele az új koronavírus okozta megbetegedésekre tekintettel ne legyen korlátozható. Szervező által benyújtott kérdésből azonban nem derül ki egyértelműen, hogy az üzletek „szabad, korlátozásoktól mentes” szabályozási környezet általi biztosítása rendkívüli jogrendben (pl.: veszélyhelyzetben) vagy normál jogrendben lenne a jogalkotó feladata. Ezen körülmény említése azért fontos, mert az egyes élethelyzetek kapcsán más-más a szabályozási környezet.
[40] A Bizottság fontosnak tartja rámutatni arra, hogy normál jogrendben az üzletek nyitvatartásának szabályozása alapvetően három korlátozó pilléren nyugszik. Egyrészt a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Kertv.) 6. § (1) bekezdése alapján az üzlet nyitvatartási idejét a vásárlási szokások, a foglalkoztatottak és a lakókörnyezet érdekeinek figyelembevételével a kereskedő állapítja meg (kvázi önkorlátozás). Másrészt a jogalkotó a Kertv. 6. § (3) bekezdésében generális szabályként rögzítette, hogy december 24-én - a vendéglátó üzletek, szálláshelyek, a virág-, az édességüzletek és az üzemanyagtöltő állomások, továbbá a közforgalmú vasúti és buszpályaudvaron, repülőtéren, illetve az üzemanyagtöltő állomáson belül működő üzletek kivételével - az üzletek 14 óráig tarthatnak nyitva. Harmadrészt pedig a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete - a helyi sajátosságok figyelembevételével - rendeletben szabályozhatja az üzletek éjszakai (22 és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét. A világörökségi területen működő, szeszes italt kimérő, árusító kereskedelmi, illetve vendéglátó üzlet 24 és 6 óra közötti nyitvatartásához a jegyző engedélye szükséges. Az önkormányzatok kereskedelmi jellegű szabályozási jogosultsága nem csupán a Kertv-ben jelenik meg, hanem Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 23. § (5) bekezdés 8. pontja - a Főváros és a kerületek vonatkozásában - a kerületi önkormányzat kötelező feladatává teszi az ipari és kereskedelmi tevékenységgel kapcsolatos szabályozási jogkörök gyakorlását.
[41] Látható tehát, hogy a normál jogrend körülményei között is, alapjogokra visszavezethető szempontok alapján az üzletek nyitvatartási idejének korlátozása (pl.: környezetvédelmi szempontok, a zajterhelés csökkentése, a lakók pihenéshez való jogának biztosítása) a jogforrási hierarchia több szintjén jelen van.
[42] A következőkben a Bizottság azt tette vizsgálata tárgyává, hogy az önkormányzatok rendeletalkotási jogosultsága hogyan viszonyul ahhoz a kitételhez, hogy országos népszavazást tartani csak Országgyűlés feladat- és hatáskörében lehet és ez miként érinti a kérdésben megfogalmazott „Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy (…) nem korlátozható az üzletek működése” kitételt?
[43] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[44] A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogosultsága kettős [Alaptörvény 32. cikk (1)-(2) bekezdés]. Egyrészt rendelkeznek eredeti jogalkotói hatáskörrel, másrészt származékos jogalkotói hatáskörük is van, azaz törvény felhatalmazása alapján rendeletet alkothatnak.
[45] A Kúria a Köf.5.037/2016/4. számú határozatában kifejti, hogy az önkormányzati rendelet a megfelelően felmért helyi sajátosságra épülve normatív módon, általános magatartási szabályként épül be az üzlet működését befolyásoló közgazdasági-jogi környezetbe. A megfelelően felmért helyi sajátosságok a kereskedelmi tevékenység korlátozásának többféle módjára is okot adhatnak: az önkormányzat az adott település egy meghatározott körzetében, meghatározott típusú kereskedelmi üzletek esetében, illetve meghatározott időszakhoz kötötten, egyes napokon is korlátozhatja, kizárhatja, avagy éppen engedélyezheti az éjszakai nyitva tartást [282/B/2007. AB határozat ABH 2007, 2163.; 1448/B/2007. AB határozat ABH 2008, 3327.; 1235/B/2008. AB határozat ABH 2010. 2437.; 1355/B/2008. AB határozat ABH 2010, 2452.].
[46] A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a települési (kerületi) önkormányzatok üzletek éjszakai nyitvatartásának szabályozására irányuló jogalkotói hatásköre is származékos, hiszen arra felhatalmazást a Kertv. 6. § (4) bekezdése és a 12. § (5) bekezdése ad.
[47] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés normál jogrend körülményei között olyan tárgykörben is kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés részben a települési önkormányzatokra delegálta. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján – a kereskedők önszabályozását ide nem értve - a jogalkotó egyrészt a Kertv. 6. § (3) bekezdésének módosítására lenne köteles, másrészt valamennyi települési önkormányzat köteles lenne felülvizsgálni az üzletek éjszakai nyitvatartására vonatkozó rendeleteit.
[48] Mivel a települési önkormányzatok rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[49] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[50] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[51] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[52] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[53] A Bizottság a jogalkotói egyértelműség kritérium kapcsán azt vizsgálta, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó számára egyértelmű lenne-e, hogy pontosan milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[54] A kérdés megfogalmazását tekintve nem felel meg a jogalkatói egyértelműség kritériumainak, figyelemmel arra, hogy a kérdés nem határoz meg kritériumokat, követelményeket a tekintetben, hogy a jogalkotó milyen természetű korlátozások bevezetésétől lenne köteles tartózkodni (pl.: nyitvatartási idő korlátozása, üzlet vásárlóterében egyidőben jelenlévő személyek számának korlátozása, vásárlási idősáv bevezetése vagy üzletnyitás kapcsán olyan szabályozási környezet kialakítása, hogy azt bejelentés nélkül lehessen végezni stb.).
[55] A Bizottság az egyértelműség kritériuma kapcsán vizsgálta a kérdésben szereplő „üzlet” kifejezés a választópolgárok számára kellően egyértelmű-e. A Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat szerint, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A választópolgár számára nem derül ki egyértelműen, hogy egy eredményes népszavazás esetén pontosan milyen üzletekre vonatkozna a korlátozás mentesség: pl. a Kert. tv. hatálya alá tartozó üzletre, esetleg szolgáltatások nyújtására alkalmas „helyiségre” (lásd pl.: fodrászüzlet) is. A Bizottság példaként említi, hogy veszélyhelyzet idején a korlátozó intézkedéseket bevezető, vagy módosító kormányrendeletek minden esetben tartalmaztak utalást arra vonatkozóan, hogy a korlátozás mely törvény fogalma szerinti üzletre vonatkozik. Pl.: 46/2020. (III. 16.) Korm. rendelet 6. §-a.
[56] Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában foglaltak szerint nem támasztható olyan követelmény a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. A Kúria korábbi gyakorlata szerint (Kvk.I.37.300/2012/2., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.487/2015/2.) a kérdés pontos megfogalmazása nem jelenti a jogi terminus technikusok alkalmazásának kötelezettségét.
[57] A Kertv. 2. § 27. pontja az üzlet fogalmát a következőképpen definiálja: kereskedelmi tevékenység folytatása céljából létesített vagy használt épület, illetve önálló rendeltetési egységet képező épületrész, helyiség, ideértve az elsődlegesen raktározás, tárolás célját szolgáló olyan épületet vagy épületrészt is, amelyben kereskedelmi tevékenységet folytatnak.
[58] Fontos kiemelni, hogy a Kertv. külön definiálja a vendéglátó üzlet, a piac, a vásár, a mozgóbolt stb. fogalmát, mely kereskedelmi egységek funkciójukat tekintve azonos rendeltetésűek a Kertv. szerinti üzlettel, azonban szabályozásuk eltérő.
[59] Hangsúlyozni kell azt is, hogy a Kertv. szerinti üzlet fogalma alá nem sorolhatóak be az „üzlethelyiségben” folytatott szolgáltatási tevékenységek (pl.: fodrászati tevékenység). A szolgáltató és általa végzett szolgáltatási tevékenység fogalmát a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Szolgtv.) 2. §-ának l) és m) pontjai határozzák meg.
Az „üzletek” kifejezés hétköznapi értelemben gyűjtőfogalomként, a felek (kereskedő-fogyasztó) között kereskedelmi tevékenység fizikailag körülhatárolt helyszíneként értelmezhető, míg a jogi szabályozás szintjén egy jóval differenciáltabb fogalom létezik. A kérdés túl általános megfogalmazása a választópolgárok számára azzal a következménnyel jár, hogy abból nem derül ki számára egyértelműen, hogy valójában miről is szavaz. A népszavazás során a választópolgároknak több üzleti „kört”, ágazatot érintő jogkorlátozásról kellene dönteniük, amelyek mindegyikére akaratuk esetleg nem terjed ki. Így ebből a szempontból a kérdésre nem lehet egyértelműen „igen”-nel vagy „nem”-mel válaszolni. Mindez akadályozza a választói akarat megfelelő módon való kinyilvánítását, mely által a népszavazásra benyújtott kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[60] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, valamint a (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, továbbá a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[71] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a 32. cikk (1)-(2) bekezdésein, az 53. cikk (1)-(2)-én, az I. cikk (3) bekezdésén, a II-III. cikkein, a XII. cikkén, a XX. cikk (1)-(2) bekezdésén, XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésén, B cikk (4) bekezdésén, valamint S) cikk (1)-(2) bekezdésén, az Eütv. 57. §-ának (2)-(3) bekezdésén, 59. §-ának (2)-(3) bekezdésén, 63. §-ának (2) bekezdésén, 65. §-ának (1) bekezdésén, 68. §-ának (1) és (3) bekezdésén, 71. §-ának (1) bekezdésén, valamint a III. fejezet 6. címén, az NM rendelet 2. § (1) és (2) bekezdésén, a Kertv. 2. §-ának 27. pontján, a 6. § (1), (3) és (4) bekezdésein, továbbá a 12. § (5) bekezdésén, a Szolg.tv. 2. § l) és m) pontjain, a 2011. évi CLXXXIX. tv. 23. § (5) bekezdés 8. pontján, a 40/2020. (III.11.) számú Kormányrendeleten, a 46/2020. (III.16.) számú Kormányrendelet 6. §-án, a 71/2020. (III.27.) számú Kormányrendelet (2) § és (6) §-án, 285/2020. (VI.17.) számú Kormányrendelet 1. § b) pontján, a 431/2020. (IX.18.) Kormányrendelet 1. § b) és c) pontján, 478/2020. (XI.3.) számú Kormányrendeleten, a 484/2020. (XI.10.) számú Kormányrendelet 1. § (1) bekezdésének c) pontján, a 27/2021. (I.29.) számú Kormányrendeleten, a 104/2021. (III.5.) számú Kormányrendelet 4. §-án, illetve az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 2-4. §-án, 4. § (3) bekezdésén, 6. §-án, 8. §-án, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. október 6.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke